PREÁMBULO

Resulta evidente que la tramitación de las licencias urbanísticas no se realiza, en nuestro municipio ni tampoco en la mayoría de municipios andaluces y españoles, con la agilidad que sería exigible.

Por ello, la aprobación del Decreto-ley 3/2024 de 6 de febrero por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica , que forma parte del , denominado ‘ , supone una importante oportunidad para aclarar y agilizar la tramitación de las licencias urbanísticas en los municipios andaluces, acortando de forma sustancial los plazos de tramitación y fomentando la colaboración público-privada a través de los Colegios Profesionales y las Entidades Urbanísticas Certificadoras, en línea con el camino ya emprendido por otras comunidades autónomas.

Sin embargo, con la modificación legislativa aprobada por el Consejo de Gobierno de nuestra Comunidad Autónoma, no se agota el marco normativo necesario para garantizar la buena marcha del sistema. Es necesario completar la legislación autonómica con una Ordenanza Municipal que regule, de forma adaptada a nuestras peculiaridades y capacidades y apurando al máximo las posibilidades que ofrece la nueva normativa, los procedimientos de tramitación de licencias y la fase de comprobación de las declaraciones responsables y comunicaciones previas.

Aunque la Ordenanza Municipal de Tramitación de Licencias Urbanísticas Declaraciones Responsables y demás Medios de Intervención en el Uso del Suelo y la Edificación (OMLU),es relativamente reciente, puesto que entró en vigor el 11 de junio de 2019 (BOP Nº109 de 10/06/2019), lo cierto es que su contenido necesita ser actualizado, ya que se redactó estando vigente la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad , normas que no recogían la figura de la declaración responsable y que sometían todas las actuaciones a licencia urbanísticas.

Con este panorama normativo, únicamente podíamos “agarrarnos” a la Directiva de y a la cuyo ya regulaba las declaraciones responsables y comunicaciones, para aplicarla a los poquísimos supuestos que la LOUA en su artículo 169, no sometía a licencia urbanística. Estos supuestos eran exclusivamente, entendiendo a “sensu contrario” el apartado1e)de la LOUA: “Lasobrasde modificación o reforma cuando NOafectasen a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior de las edificaciones”. Fue el RDUAel que dio legitimidad a los municipios, en su artículo18, al habilitar a los Ayuntamientos para que regulasen mediante Ordenanza Municipal las actuaciones que, por su naturaleza o menor entidad técnica, no requieran la presentación de proyectos técnicos, así como para poder detallar los documentos exigidos según el tipo de actuación de que se trate.

Pero la verdad es que, la normativa urbanística vigente en el momento en que elaboramos y aprobamos la OMLU, dejaba poco margen de maniobra para poder sujetar actuaciones urbanísticas a declaración responsable o comunicación.

Fue después de la publicación de nuestra Ordenanza cuando se modificó la LOUA al introducirse el artículo 169bis donde ya sí recogía más supuestos que podían someterse a declaración responsable y comunicación. Por eso, casi desde su entrada en vigor, uno de los principales objetivos de la OMLU, que era dejar claro al ciudadano qué actuaciones urbanísticas están sometidas a licencias y cuáles a declaración responsable o comunicación, quedó obsoleto.

Para paliar esta situación, en estos años, el Servicio de Licencias de la GMU ha elaborado y publicado en la web municipal formularios normalizados que sí recogían los cambios normativos. Con el objetivo de ayudar a la ciudadanía, estos formularios, además de enumerar qué actos están sujetos a licencia urbanística y cuáles a declaración responsable o comunicación, también detallan los documentos que deben acompañar a cada tipo de actuación urbanística que se pretenda, en función del alcance de la obra o actuación, de la ubicación del inmueble y de la normativa sectorial que le sea de aplicación.

Al mismo tiempo, se ha ido implantado paulatinamente la tramitación electrónica en los distintos procedimientos que no es un mero registro de entrada electrónico, sino que está implementado con un Asistente Virtual que va guiando al ciudadano que realiza la presentación a través de la Sede Electrónica municipal, para que sepa si ha elegido el formulario correcto y para que vaya incorporando los documentos necesarios según la actuación que quiera realizar. Y junto al justificante de presentación queda detallado, además de los documentos presentados, lo que es más importante, cuáles son los documentos que faltan por aportar. De manera que, desde el momento de presentar su solicitud de licencia urbanística o el formulario de declaración responsable será conocedor de si lo aportado es suficiente o si debe adjuntar algún documento más para poder tener el título habilitante para la obra o actuación urbanística que desea hacer.

Pero lo cierto es que, mientras que los formularios normalizados y la tramitación electrónica siguen los avances normativos, la OMLU ha quedado obsoleta, lo cual crea un grave desconcierto e inseguridad a la ciudadanía.

Tras la entrada en vigor de Ley 7/2021 de1dediciembre de impulsopara la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) y del Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la el Servicio de licencias de la GMU consideró más ágil adaptar primero los formularios y la tramitación electrónica a estos cambios normativos y, ahora que ya tenemos cierta “rodaje”, actualizar nuestra Ordenanza.

Además, la publicación del Decreto-ley 3/2024 de 6 de febrero por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica ha sido el impulso final que nos ha llevado a iniciar la tan necesaria modificación de la OMLU aunque debido a los numerosos cambios que se van a introducir, es más bien una ordenanza nueva.

Los principales objetivos a conseguir con este nuevo texto normativo, son:

1. Avanzar en el proceso de modificaciones normativas que se inició con la Directiva de Servicios , que fue lo que motivó en su día la aprobación de la y que se ha ido desarrollando y extendido, posteriormente, tanto a nivel estatal como autonómico.
El nuevo texto de la OMLUdebe ser coherente con el ordenamiento jurídico europeo, estatal y autonómico vigente, y en cumplimiento de los principios de buena regulación que debe regir toda actividad normativa, según lo dispuesto en el artículo 129.4 de la Ley 39/2015, vuelva a ser el marco jurídico de referencia de la regulación municipal de las licencias urbanísticas, declaraciones responsables y comunicaciones, devolviendo la seguridad jurídica que los ciudadanos merecen.

Por ello, es necesario articular mecanismos adecuados y suficientes, aprovechando la experiencia acumulada y las mejoras realizadas con la tramitación electrónica, para eliminar los obstáculos e inseguridades que ocasionaba tener en vigor una Ordenanza no adaptada a los recientes cambios normativos.
2. Es primordial ofrecer un único marco jurídico en el que se conjugue de forma clara y eficaz el principio de simplificación administrativa que beneficie el desarrollo de la economía de nuestra ciudad y de las nuevas tecnologías y donde se garantice el acceso a las fuentes de energía renovable y de autoconsumo sin menoscabar el respeto a la normativa urbanística y a la protección del patrimonio histórico artístico, del medio ambiente y demás bienes jurídicos a proteger.
3. Actualizar y definir de la manera más clara y precisa posible qué actuaciones urbanísticas están sujetas a licencia, cuáles pueden realizarse con la presentación de una declaración responsable o comunicación y confirmar cuáles son los actos no sujetos a ninguno de estos controles municipales.
4. Eliminar la distinción que hacía la OMLUentre tres tipos de licencias de obras (LT1, LT2 y LT3) y configurar un ámbito procedimental donde sólo exista un tipo de licencia, junto con las declaraciones responsables, las comunicaciones y los certificados de situación asimilada en su régimen a licencia urbanística (SALU), clarificando la documentación, informes y autorizaciones sectoriales y de otras áreas municipales necesarias en cada caso y el momento en el que deben ser presentadas.
5. Facilitar la regularización de edificaciones antiguas que quedan asimiladas en su régimen a licencia urbanística (SALU). El procedimiento y los supuestos que pueden acogerse a este reconocimiento de SALU, que no supondrá la legalización de obras posteriores realizadas sin título habilitante, son desarrollados en la nueva OMLU y los propietarios que soliciten su certificado podrán:
1. a) Inscribir en el registro de la propiedad un inmueble con el régimen de una edificación legal que podrá extenderse a la parcela en la que se asienta siempre que pueda acreditar que, desde la fecha de terminación de la edificación, la parcela tiene una determinada superficie claramente delimitada.
2. b) Reconocer que el edificio, en dicha fecha, ya contaba con una determinada distribución, al objeto de autorizar su división horizontal.
3. c) Realizar la contratación definitiva de los suministros.
4. d) Reconocer que una parcela no edificada y en suelo urbano, ya se encontraba segregada de su finca matriz en una determinada fecha.
6. Mantener el control urbanístico previo a través de la licencia, únicamente, para aquellos supuestos tasados en los que se pone de manifiesto una razón imperiosa de interés general que lo haga necesario y proporcionado. No obstante, para agilizar el inicio de las obras esta
Ordenanza permitirá sustituir el documento expeditivo de la licencia por una comunicación en aquellas licencias cuya eficacia quedó condicionada a determinadas condiciones, cuando su cumplimiento dependa exclusivamente del interesado.
7. Ampliar los actos sujetos a declaración responsable a todos los supuestos que legalmente sea posible, ya que esta es la figura que consigue mayor agilidad y que ayuda a potenciar más la economía, dejando claro que el municipio premiará la legalidad de la edificación existente con la celeridad que da la figura de la declaración responsable, pero sin olvidar la responsabilidad que se exigirá a los agentes intervinientes y que será comprobada ex post.
8. Incorporar mejoras en el régimen jurídico de las declaraciones responsables a efectos de agilizar y reforzar los mecanismos de control de la Administración y ofrecer mayor seguridad jurídica en la protección de los intereses jurídicos afectados por las actuaciones urbanísticas de los particulares. Se plantean aspectos tales como:
1. a) Acotar de forma clara la diferencia entre la comprobación forma (presentación completa de los documentos exigibles o si la actuación está incluida entre las que deben ser objeto de declaración responsable) y la comprobación material (la conformidad de la actuación con la normativa urbanística y sectorial aplicable).
  En relación con la comprobación material se plantea, para determinadas actuaciones, la posibilidad de regular un sistema de visita de inspección preceptiva.
2. b) Calificar la omisión de la documentación obligatoria de la declaración responsable como incumplimiento esencial, estableciéndose la posibilidad de impedir la presentación en el registro municipal de aquellas declaraciones responsables que no acompañen la documentación completa.
9. Regular cómo deben tramitarse las modificaciones que sea necesario realizar durante la ejecución de una obra con título habilitante, para dejar claro cuando exige tramitar una licencia urbanística o si puede estar simplemente sujeta a la presentación de una declaración responsable.
10. Incorporar las oportunidades que, en relación a la colaboración público-privada, ofrece el recién aprobado Decreto-Ley 3/2024, desarrollando e implementando los Protocolos/Convenios firmados por nuestro Ayuntamiento con los Colegios Profesionales y detallando el alcance de las funciones que podrán tener dichos Colegios así como las Entidades Urbanísticas Certificadoras para agilizar los trámites administrativos, con el objetivo de mejorar la calidad del servicio público para impulsar al máximo la actividad económica de nuestra ciudad.
La colaboración público-privada, en ningún caso será obligatoria, sólo se realizará cuando el interesado voluntariamente solicite la gestión cualificada de una Entidad Colaboradora (Colegios Profesionales o Entidades Urbanísticas Certificadoras).

Las Entidades Colaboradoras podrán realizar tres tipos de certificados que acompañarán a la solicitud de licencia o a la presentación de una declaración responsable o comunicación:
1. a) El Certificado de verificación documental (CVD) que complementa la fase de presentación.
2. b) El Certificado de cumplimiento urbanístico (CCU) que constata el cumplimiento de la normativa exigida para tener un título habilitante, en la fase de ejecución de una determinada actuación urbanística.
3. c) El certificado de adecuación al título habilitante (CAT) que confirma, en la fase de ocupación y utilización, que lo ejecutado se ajusta al título habilitante y que su destino es conforme con la normativa.
  Tanto el CCU como el CAT tendrán efectos equiparables al informe técnico municipal, aunque en caso de disconformidad prevalecerá siempre el informe municipal sobre ambos certificados.
  
  Para que la colaboración público-privada sea un recurso efectivo la OMLU recoge una serie de medidas:
  1. a) Regular los supuestos en los que las entidades colaboradoras podrán actuar, así como las tareas que podrán desempeñar.
  2. b) Establecer sistemas de control y seguimiento de estos entes colaboradores a fin de garantizar la eficiencia, la calidad del sistema y su adecuado funcionamiento, fiscalizando la corrección o incorrección de sus actuaciones, desde el punto de vista técnico, adoptando en consecuencia las medidas correctoras y sancionadoras oportunas en caso de que sean necesarias.
11. No obstante, para que estas medidas sean una realidad, la GMU debe seguir trabajando para:
1. a) Potenciar la información y el asesoramiento urbanístico a efectos de ofrecer al ciudadano, en general, y a las entidades colaboradoras, en particular, una orientación técnica y jurídica profesional y personalizada de los requisitos y condiciones exigibles a las actuaciones urbanísticas que pretendan desarrollar, facilitando el cumplimiento de un marco jurídico excesivamente amplio y complejo y favoreciendo la seguridad jurídica y eficacia del sistema de verificación urbanística municipal.
2. b) Digitalizar todo el planeamiento, recopilar y publicar instrucciones y criterios de interpretación de la normativa técnica y jurídica, que faciliten la información y el trabajo a las entidades colaboradoras y a la ciudadanía en general, así como al técnico municipal, haciendo más accesible y clara toda la normativa necesaria para redactar e informar un proyecto.
3. c) Seguir avanzando en las oportunidades que ofrece la administración electrónica en materia de simplificación de procedimientos y agilización de trámites, plasmando en la Ordenanza la realidad electrónica que ya tenemos implantada y dejando la puerta abierta para futuros cambios y mejoras.
  En la presente Ordenanza se introduce paulatinamente el uso de modelos digitales, ampliando el principio de Colaboración público-privada, a través de un entorno colaborativo partiendo de la centralización de toda la información territorial y urbana en recursos corporativos. Esto, unido a la parametrización de todos los elementos arquitectónicos y urbanos, hace posible optimizar gran parte de los procedimientos administrativos relacionados con la edificación consiguiendo numerosos beneficios, como son el lograr la aplicación de unicidad del dato, la mejora de la eficacia y eficiencia de los procesos administrativos, la incrementación de la transparencia o el aumento en la calidad de los proyectos arquitectónicos.
  
  Los procesos de supervisión de proyectos arquitectónicos para la obtención de licencias urbanísticas se han llevado a cabo tradicionalmente utilizando medios manuales, analizando la planimetría y documentación adicional del proyecto en formato papel. En los últimos tiempos, gracias a la implementación del expediente administrativo electrónico, la documentación de los proyectos, por parte de los interesados se realiza a través del Asistente Virtual de Licencias (AVIL). Por lo tanto, la documentación tiene formato digital, pero en 2D, obteniendo la información de fuentes independientes (memoria, planos, etc.). Sin embargo, la comprobación de la normativa urbanística y la legislación sectorial se sigue realizando a través de medios manuales.
  
  El siguiente paso consistirá en recibir, como parte de la documentación, un modelo 3D en formato abierto, que contenga toda la información necesaria para el chequeo de la normativa urbanística. Y que, este modelo 3D se pueda comprobar a través de una herramienta tecnológica digital que contenga los parámetros urbanísticos necesarios.
  
  El Ayuntamiento de Málaga se suma al grupo de ciudades que lideran el proceso innovador de digitalización del sistema de licencias, como Helsinki, Rotterdam, Vantaa, Madrid, Tallinn o Viena.
  
  De las buenas prácticas realizadas por estos municipios se observan las múltiples ventajas que aporta el uso de esta metodología en la concesión de licencias urbanística, mayor eficacia y reducción de tiempos y esfuerzos, ahorro de costes, mejora en la experiencia del usuario, verificación automática de la conformidad, mayor conocimiento de los proyectos, etc.
4. d) Por otro lado, estamos ante un nuevo reto como sociedad, la integración de la Inteligencia Artificial (IA) en nuestro día a día, siendo un paso significativo hacia la modernización y la optimización de los procesos administrativos de concesión de licencias urbanísticas y el procedimiento de comprobación, control e información, en el ámbito urbano.
  Esta iniciativa se fundamenta en la necesidad de mejorar la eficiencia, la transparencia y la calidad de los servicios públicos, al tiempo que se facilita la gestión y el desarrollo urbanístico de manera sostenible.
  
  La introducción de la IA en este ámbito implica la implementación de sistemas inteligentes capaces de analizar grandes volúmenes de datos, interpretar normativas y realizar evaluaciones con rapidez y precisión. Estos sistemas pueden automatizar tareas repetitivas y complejas, como la revisión de documentos, la verificación del cumplimiento normativo y la emisión de dictámenes, reduciendo así los tiempos de espera y minimizando el riesgo de errores humanos.
  
  Además, la IA permite generar modelos predictivos y analíticos que pueden ayudar a anticipar posibles conflictos o problemas en los proyectos urbanísticos, facilitando la toma de decisiones informadas y la gestión proactiva de los recursos. Asimismo, la transparencia y la trazabilidad de los procesos se ven fortalecidas mediante la disponibilidad de registros y datos actualizados en tiempo real, lo que contribuye a generar confianza tanto en los ciudadanos como en los agentes del sector.
  
  En definitiva, la introducción de la IA en la concesión de licencias urbanísticas y declaraciones responsables representa una oportunidad para impulsar la innovación y la eficacia en la gestión urbana, promoviendo un desarrollo urbano más ágil, inteligente y sostenible. Esta medida se alinea con los objetivos de modernización administrativa y mejora del servicio público, contribuyendo a crear ciudades más eficientes, inclusivas y preparadas para afrontar los desafíos del siglo XXI.
Las cuestiones que se pretenden resolver y mejorar requieren de una respuesta normativa inmediata por parte del Ayuntamiento de Málaga, habida cuenta de que lo contrario supondría mantener la vigencia de una Ordenanza que ha devenido obsoleta.

No existe alternativa, regulatorio o no regulatoria, diferente a la que se propone, que permita resolver la problemática actual. La alternativa de no modificar el marco regulatorio en la materia y mantener el vigente no es aceptable pues:
- - Las posibles soluciones alternativas que hasta la fecha se han estado haciendo sin modificar la OMLU, tales como, normalización de formularios, instancias, actualización de la documentación a presentar, publicidad de criterios de interpretación en el portal web, directrices internas para simplificar trámites, etc., son necesarias para mejorar el servicio que se presta al ciudadano, pero no suficientes, y seguirían estando en clara contradicción si mantenemos la actual redacción de la Ordenanza, lo cual iría totalmente en contra del principio de seguridad jurídica.
- - Supondría renunciar a incorporar las posibilidades que permite el nuevo Decreto-ley , que establece nuevos mecanismos de asesoramiento, colaboración y agilización de trámites para dar adecuada respuesta a las demandas y necesidades de los ciudadanos, lo cual redundaría negativamente en la actividad económica de nuestro municipio.
En consecuencia, queda justificado que se requiere de un nuevo texto para la OMLUpor una razón de interés general, de manera que, esta administración está actuando en base a los principios de necesidad y de eficacia previstos en el artículo 129 apartados 2 y 6 de la Ley 39/2015.

La nueva Ordenanza se estructura en cinco títulos y consta de 69 artículos, 6 disposiciones adicionales, 1 transitoria, 1 derogatoria, 1 final y 4 anexos
- - El Título Primero – Disposiciones generales – Regula el objeto, ámbito de aplicación, normativa, órganos competentes, derechos y deberes de los interesados y su representación. También introduce la colaboración público privada y detalla los requisitos formales y el contenido de los formularios, proyectos y demás documentación técnica. Además, en su artículo 3 recoge una serie de definiciones al objeto de clarificar el contenido de la Ordenanza.
- - El Título Segundo – Informaciones urbanísticas, declaraciones de imposibilidad física de accesibilidad y reconocimiento de la situación de asimilado a licencia urbanística (SALU) – Regula la tipología y el régimen jurídico de estos procedimientos.
- - El Título Tercero – Régimen Jurídico de los medios de intervención – Indica cuál es el título habilitante que corresponde a cada actuación urbanística, en función de la clase de suelo y del régimen jurídico de la edificación objeto de la actuación, enumerándose, de manera exhaustiva, qué actos están sujetos a licencia, declaración responsable o comunicación, así como los supuestos que no requieren de título habilitante alguno. También se describen las diferentes actuaciones urbanísticas. A continuación, se recoge el concepto y las disposiciones generales de las licencias urbanísticas y de las declaraciones responsables y se detalla, tanto el procedimiento para el otorgamiento de las licencias, como el de comprobación de las declaraciones responsables y comunicaciones.
- - El Título Cuarto – Colaboración público-privada – Regula el marco normativo para la colaboración público-privada en el ámbito urbanístico, en consonancia con la legislación vigente y las disposiciones específicas de esta Ordenanza. Este modelo de colaboración busca agilizar los procedimientos administrativos y garantizar el cumplimiento normativo mediante la intervención de entidades urbanísticas certificadoras (EUCAS) y Colegios
- - El Título Quinto – Régimen Disciplinario – Se limita a derivar esta materia a la legislación urbanística andaluza.
En cuanto a las disposiciones adicionales, la disposición adicional primera, recoge la obligación de la GMU de mantener permanentemente actualizados en la Sede Electrónica de Ayuntamiento los formularios normalizados, así como la descripción detallada de la documentación jurídico-administrativa y técnica necesaria para la tramitación de los respectivos procedimientos. La disposición adicional segunda señala que el Pleno del Ayuntamiento, mediante acuerdo, habilitará los sectores en los que el certificado de cumplimiento urbanístico (CCU) o el certificado de adecuación al título habilitante (CAT) puede ser equiparable al informe técnico municipal. La disposición adicional tercera recoge el compromiso de la GMU de proporcionar asistencia técnica y establecer canales de comunicación con las entidades colaboradoras que hagan posible su correcta participación en el proceso de otorgamiento de licencias y para la presentación y comprobación de las declaraciones responsables. La disposición adicional cuarta indica que la GMU desarrollará un Plan de Actuación por etapas al objeto de implantar un modelo de trabajo basado en metodología digital para comprobar la adecuación de los parámetros urbanísticos del proyecto a la normativa vigente, así como el contenido mínimo que debe incluir la herramienta digital. La disposición adicional quinta destaca la apuesta de la GMU por la promoción de la inteligencia artificial en el procedimiento de licencias urbanísticas y para las declaraciones responsables, estableciendo programas de formación destinados al personal de la GMU con el objetivo de familiarizarlos con las herramientas de inteligencia artificial y promover su uso efectivo. Para terminar, la disposición adicional sexta se refiere al lenguaje no sexista en la ordenanza.

La ordenanza también cuenta con una disposición transitoria única para los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la ordenanza, una disposición derogatoria única en la que queda derogada la Ordenanza Municipal Reguladora de la Tramitación de Licencias Urbanísticas, Declaraciones Responsables y demás medios de intervención en el uso del suelo y la edificación, publicada en el BOP de Málaga el 10 de junio de 2019, y una disposición final señalando el momento de su entrada en vigor.

Por último, esta Ordenanza consta de 4 anexos donde, de manera detallada, se establece: En el Anexo I, la clasificación de las licencias y declaraciones responsables, en función del tipo de

actuación, las características del inmueble y su ubicación. En el Anexo II, la documentación necesaria para los distintos medios de intervención, en el uso del suelo y la edificación. En el Anexo III, la tabla de correspondencia de la Ordenanza con la legislación estatal y autonómica y en el Anexo IV, un glosario de términos.