La Ordenación del Territorio se define en la Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos en el año 1983 por la Conferencia de Ministros responsables en materia de Ordenación del Territorio, como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad; se trata a la vez de una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es al mismo tiempo un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio. En consecuencia, los objetivos específicos de la Ordenación del Territorio son fundamentales; se persigue alcanzar la articulación territorial de la Comunidad Autónoma y la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, al objeto de armonizar ésta con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza; todo ello con el fin de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y, en definitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus habitantes.

En consonancia con lo anterior, el documento de la Estrategia Territorial Europea (ETE), suscrito en Postdam en mayo de 1999, establece que los instrumentos de ordenación del territorio de la Unión Europea deben promover entre sus objetivos el fomento de la cohesión económica y social, el desarrollo sostenible y el equilibrio entre las zonas urbanas y rurales para así obtener un territorio más competitivo a escala europea. Se trata de lograr un desarrollo territorial policéntrico y una nueva cooperación medio rural-medio urbano, procurando un acceso equitativo a las infraestructuras y al conocimiento con una gestión prudente y de desarrollo del patrimonio natural y cultural.

Cantabria se encuentra entre las regiones europeas con estructura urbana policéntrica, con una elevada densidad de población rural, debiendo, conforme a la ETE, establecer un modelo territorial basado en una malla de poblaciones de distinto carácter en el que el territorio rural colabore de forma activa.

Dentro de dicho marco europeo se incardinan las Normas Urbanísticas Regionales, teniendo presente que de conformidad con el artículo 148.1.3 de la Constitución Española y el artículo 24.3 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre (modificada por Leyes Orgánicas 7/1991, de 13 de marzo, 2/1994, de 24 de marzo y 11/1998, de 30 de diciembre) la ordenación del territorio es una competencia exclusiva autonómica.

De este modo, y sin perjuicio de los criterios de aplicación general a nivel de legislación estatal, recogidos en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, las presentes normas encuentran su fundamento legal en el Título I de la Ley Autonómica 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, el cual regula los distintos instrumentos de planificación territorial: el Plan Regional de Ordenación del Territorio, las Normas Urbanísticas Regionales y los Proyectos Singulares de Interés Regional. La Sección 2ª del Capítulo II del Título I de Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, establece el régimen jurídico de las Normas Urbanísticas Regionales. Dicho instrumento tiene como objeto establecer criterios y fijar pautas normativas en lo referente al uso del suelo y la edificación. En especial, establecer tipologías constructivas, volúmenes, alturas, plantas, ocupaciones, medianerías, distancias, revestidos, materiales, vegetación y demás circunstancias urbanísticas y de diseño, así como medidas de conservación de los recursos naturales, del medio ambiente y del patrimonio cultural.

Dentro de dicho marco normativo, el principio rector en la elaboración de las NUR ha sido la salvaguarda de los valores del territorio, ya sean éstos medioambientales, paisajísticos, económicos o culturales, siendo, consecuencia de ello, en buena medida, los tipos y grados de protección aplicados al mismo.

En este sentido, las presentes Normas tienen entre sus principios rectores, que han de tenerse en cuenta en su interpretación y aplicación, los criterios establecidos tanto en el anteriormente citado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, como en la Ley 42/2007, de 23 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; así como el Convenio Europeo del Paisaje de Florencia de 20 de octubre de 2000.

Igualmente, especial atención ha recibido una de las actividades con mayor implantación en el suelo rústico, la agricultura, considerando, en el seno del nuevo concepto europeo de la Política Agrícola Común, el carácter multifuncional de su contribución a la sociedad. Con ello, las Normas Urbanísticas Regionales pretenden contribuir a crear las bases para el establecimiento de un modelo de desarrollo para Cantabria, acorde con sus condiciones y potencialidades, social y territorialmente equilibrado, e inspirado en la apreciación del conjunto de su territorio como un patrimonio. Las Normas Urbanísticas Regionales han tenido muy presentes las características y especificidades del territorio regional, establecidas a partir de sólidos estudios previos que han permitido aportar también, en consecuencia, soluciones a la medida de las necesidades. Así, por ejemplo, especial relevancia han tenido en estas Normas la relación entre las unidades tradicionales de poblamiento y las unidades territoriales, considerándolas como las células estructurantes del territorio.

En definitiva, el proceso de elaboración de las NUR ha permitido demostrar el valor patrimonial del territorio en Cantabria, tanto desde el punto de vista natural (litoral, áreas de montaña, ríos, bosques), como económico (forestal, ganadero, agrícola, pesquero, turístico) y cultural (arquitectura civil, arqueología industrial, caminos históricos, núcleos tradicionales). Desde esta perspectiva, la valoración del territorio se ha apoyado en la identificación de las diversas unidades que lo componen, entendidas como las células básicas de su organización, como los fragmentos de menor tamaño en los cuales es perceptible la organización social. Este planteamiento responde a la voluntad de proponer un marco de actuación, armazón para definir un modelo o proyecto territorial a partir del conocimiento de las claves y de los procesos de organización socio-espacial, y capaz también de encauzar la dinámica económica y la nueva realidad social sin destruir las huellas de anteriores modelos; sin destruir, al fin y al cabo, lo que es característico de nuestro entorno.

Sobre dicha base, resulta primordial comprender el contenido, la estructura y la eficacia del documento para poder aplicarlo, respetando, en todo caso, la distribución competencial entre las distintas Administraciones Públicas que inciden sobre el territorio. Así, en cuanto al contenido, en cumplimiento de lo establecido en la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, las Normas Urbanísticas Regionales cuentan con una Memoria explicativa, planos de carácter informativo y normas propiamente dichas en forma articulada. Respecto a la normativa, el Decreto se divide en seis Títulos. Un Título Preliminar dedicado al objeto, ámbito de aplicación, funciones, eficacia y otras determinaciones, y otros cinco Títulos en los que se regulan criterios orientadores aplicables en la elaboración de planes generales de ordenación urbana, ordenanzas generales, condiciones de la edificación, por un lado, y de los usos, por otro, y condiciones de los usos en suelo rústico.

En este mismo sentido, cabe señalar que en la redacción de numerosos preceptos de las Normas se ha seguido la técnica, propia del derecho comunitario, de introducir definiciones a efectos funcionales, es decir, a efectos de la propia norma o del grupo normativo aplicable (Dictamen del Consejo de Estado 1946/2010, de 23 de septiembre de 2010), con el fin de aclarar o precisar conceptos, técnica ésta de gran utilidad a la hora de valorar el ajuste a la legalidad urbanística de determinadas actuaciones.

El Título Preliminar, como se ha señalado, recoge en cinco artículos el objeto, ámbito de aplicación, funciones, eficacia y otras determinaciones de las Normas Urbanísticas Regionales. La finalidad u objeto de éstas es el establecimiento de criterios y la fijación de pautas normativas en lo referente al uso del suelo y la edificación. Juega un papel fundamental el artículo referente a la eficacia de la Norma, que diferencia la eficacia del Título I de la eficacia del resto de los Títulos. Así, por un lado, tenemos el Título I, cuyas disposiciones se configuran desde una perspectiva orientadora de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 43.2 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, es decir, persiguiendo su articulado el establecimiento de criterios para la clasificación del suelo y la definición de los elementos fundamentales de la estructura general del territorio, de tal forma que si los Ayuntamientos, cuando redacten su planeamiento urbanístico, quieren separarse de lo contemplado en dicho Título deberán justificarlo o motivarlo suficientemente en atención a las particularidades de su territorio. Por otro lado, estarían el resto de Títulos cuya eficacia variará dependiendo de la existencia o no de planeamiento urbanístico municipal; siendo determinaciones complementarias al Plan en caso de existir, u ostentando una eficacia directa en caso de ausencia de Planeamiento.

De esta manera, las Normas jugarán un papel muy importante en numerosos municipios de la Comunidad Autónoma, concretamente en 29, que no tienen, a la entrada en vigor del presente Decreto, instrumento de planeamiento urbanístico alguno: Anievas, Camaleño, Cieza, Cillórigo de Liébana, Herrerías, Lamasón, Liendo, Luena, Miera, Penagos, Peñarrubia, Pesquera, Polaciones, Rasines, Ruesga, Los Tojos, Tudanca, Udías, Valdáliga, Valdeprado del Río, Valderredible, Vega de Liébana, Cabezón de Liébana, Pesaguero, Villafufre, San Pedro del Romeral, Tresviso, Vega de Pas y el Valle de Villaverde; intentando, por otra parte, cubrir las lagunas que existan, en su caso, en el planeamiento del resto de los municipios.

Todo ello, teniendo en cuenta la posibilidad de dictar por los Ayuntamientos las Ordenanzas previstas en el artículo 62 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, que en Municipios sin Plan servirán para desarrollar o reforzar las Normas Urbanísticas Regionales respetando sus contenidos mínimos, que no pueden alterar o reducir.

Por último, el Título Preliminar contempla como norma de cierre el respeto escrupuloso de las presentes Normas a otras determinaciones que vinieren impuestas por la legislación sectorial, el planeamiento territorial y el planeamiento urbanístico municipal, en virtud de la distribución de competencias constitucionalmente reconocida; recogiendo, con carácter especial, la prevalencia de los Planes Especiales sobre esta normativa.

El Título I, entendido con la eficacia fijada desde el Título Preliminar, se divide en cinco Capítulos referentes a disposiciones comunes, protección del medio ambiente, protección del entorno cultural, protección del paisaje y categorías del suelo rústico. En lo que se refiere a la protección del medio ambiente, se precisa que será el planeamiento el que procurará evitar las actividades y usos que impliquen la pérdida de calidad de los suelos, el deterioro de masas de vegetación, el incremento de la erosión y la degradación de los acuíferos y de las zonas húmedas o de su entorno. De ahí la necesidad de prever las medidas necesarias de conservación y recuperación al objeto de preservar la calidad de las aguas y de los propios ecosistemas asociados, respetando los caudales ecológicos para la conservación de los ecosistemas y la recarga de los acuíferos.

Se persigue la consecución de un desarrollo sostenible, definiendo la capacidad de acogida como el máximo crecimiento urbanístico que un territorio puede soportar atendiendo a las dinámicas de población, actividad económica, disponibilidad de recursos, infraestructuras y equipamientos, todo ello conforme al modelo propuesto por el planeamiento. Por otro lado, se contemplan también una serie de disposiciones complementarias en materia de utilización racional de los recursos, abastecimiento y depuración de aguas, tratamiento de residuos, tráfico y contaminación atmosférica, acústica y lumínica.

En cuanto a la protección del entorno cultural, las Normas contemplan que será el planeamiento municipal el que identificará, a través del Catálogo previsto en el artículo 44.1.d) de la Ley de Cantabria 2/2001, los elementos con valores naturales y culturales que deben ser conservados, ya sean edificios, grupos de edificios, elementos naturales, caminos históricos o mosaicos de cercas, así como aquellos otros de interés tales como puentes, azudes, molinos, balnearios, ermitas, cruceros, capillas de ánimas, campas de feria y romería, ventas, alberguerías u otros de similares características. Asimismo, el planeamiento velará por la preservación de la relación entre los núcleos tradicionales y el paisaje en el que se insertan mediante el mantenimiento de sus condiciones morfológicas estructurantes, identificando en dichos núcleos los elementos constitutivos de la trama urbana al objeto de velar por el mantenimiento de la misma.

La protección del paisaje es otro de los contenidos de las Normas Urbanísticas Regionales, entendiendo por tal la dimensión perceptiva de la configuración territorial, tanto en su vertiente rural como urbana, haciendo referencia a una serie de contenidos mínimos a contemplar en el planeamiento. Esta visión cultural, ecológica, medioambiental y social del paisaje ya había sido acuñada desde otros documentos como el Convenio Europeo del Paisaje (Florencia, 2000). A tal fin se regula la utilización de determinados elementos y medios (análisis del territorio, identificación de cuencas visuales o localización de puntos de acceso) que permitan identificar y valorar, desde el propio planeamiento, los elementos constitutivos del paisaje. De este modo, los planeamientos deberán velar por el mantenimiento de los elementos estructurantes del mismo.

Por último, el Título I finaliza con una propuesta de categorías de suelos rústicos de especial protección elaborada en virtud de la metodología expuesta en la Memoria y desde una perspectiva orientadora para la redacción del planeamiento urbanístico.

Los Títulos II, III y IV regulan, respectivamente, las Ordenanzas Generales, las Condiciones de la Edificación y las Condiciones de los Usos. El primero, se divide en cuatro Capítulos: medio ambiente, infraestructuras y equipamientos; patrimonio cultural; paisaje; condiciones de accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas. Se dedica un capítulo a las condiciones particulares de accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas en atención a que el modelo de ocupación territorial actual provoca un aumento creciente de las necesidades de movilidad, muchas veces generadas por modelos urbanos dispersos, desestructurados y con separación de usos, lo que genera dificultades añadidas para ciertos colectivos.

El Título III contempla en tres capítulos unas condiciones generales de la edificación aplicables con carácter general, con independencia de la clasificación de los terrenos y siempre partiendo de la eficacia establecida para estos Títulos, y una serie de condiciones particulares de la edificación, unas para suelo rústico y otras para suelo urbano, siendo el Título IV el que contempla en sus dos capítulos las condiciones generales de los usos y las condiciones particulares de los usos en suelo urbano.

Finalmente, el Título V está dedicado al suelo rústico en sus dos Capítulos, referente uno a la definición de los usos, y el otro al régimen jurídico de dichos usos. Con ello, se ha pretendido definir y concretar los usos regulados en los artículos 112 y 113 de la Ley Cantabria 2/2001, de 25 de junio. Se realiza también en este Título una apuesta por la rehabilitación del patrimonio territorial y por las actividades agrarias y características del medio rural. Se trata de clasificar e impulsar los usos propios del medio rural al mismo tiempo que se impide el establecimiento de otros usos ligados al medio urbano, partiendo siempre de que el mantenimiento de la calidad de vida y el desarrollo del medio rural deben ser compatibles con su carácter, evitando la importación de elementos y tipologías propias de otras áreas.

El Decreto se completa con una Disposición Adicional, relativa a las edificaciones fuera de ordenación, que pretende clarificar el régimen jurídico de las edificaciones preexistentes a la entrada en vigor de las Normas Urbanísticas Regionales.