Declaración responsable o licencia de obra: cuál necesitas

¿Esta obra va por declaración responsable o necesita licencia? Es la primera pregunta de casi cualquier encargo de reforma, y la que más tiempo hace perder cuando se responde mal.

La respuesta corta es que no hay una respuesta estatal. La ley estatal define qué es una declaración responsable, pero quién va por cada vía lo decide la ley de cada comunidad autónoma y lo concreta la ordenanza de cada ayuntamiento. Por eso convertir un local en vivienda va por declaración responsable en Madrid, por declaración responsable con un certificado de un colegio profesional o de una entidad de certificación en Valencia, y por licencia en Málaga.

Vamos a verlo con el texto delante. Primero, qué es cada título; después, cómo reparte las obras cada una de las tres comunidades, y al final, una tabla con cinco obras tipo y un caso resuelto en las tres ciudades.

Qué es una declaración responsable

La definición está en la ley de procedimiento administrativo común, que vale para cualquier trámite, no solo para el urbanístico:

«A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.»

Y el apartado 3 dice lo que de verdad cambia para la obra:

«Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.»

La diferencia con la licencia, por tanto, es de momento. Con la licencia, el ayuntamiento comprueba antes y autoriza. Con la declaración responsable, empiezas desde el día en que la presentas y el ayuntamiento comprueba después. El control no desaparece: cambia de lugar. Y esto es importante, porque la responsabilidad de que lo declarado sea cierto pasa a ser tuya.

Quién decide qué va por cada vía

Aquí llega la parte que no está en la ley estatal. Cada comunidad autónoma reparte las obras entre licencia y declaración responsable con un criterio propio. Las tres que vamos a ver siguen tres lógicas distintas.

Madrid: la licencia es la excepción

La ley madrileña cierra la lista de lo que necesita licencia. Fíjate en el adverbio con el que empieza el artículo:

«Únicamente estarán sujetos a licencia urbanística municipal los siguientes actos de uso del suelo, construcción y edificación: […] Los actos de edificación y uso del suelo, subsuelo y vuelo que, con arreglo a la normativa general de ordenación de la edificación, precisen de proyecto, salvo los recogidos en el artículo 155.e) de esta Ley.»

Todo lo demás va por declaración responsable, según el artículo 155. La salvedad del 155.e) son las actuaciones de la ley de dinamización de la actividad comercial, que van por declaración responsable aunque lleven proyecto.

En Madrid, por tanto, la pregunta que decide casi todo es otra: ¿la obra necesita proyecto? Y eso lo dice la Ley de Ordenación de la Edificación:

«Todas las intervenciones sobre los edificios existentes, siempre y cuando alteren su configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.»

La Ordenanza 6/2022 de Madrid repite el mismo criterio en su anexo I, que es la lista de actuaciones sujetas a licencia en la ciudad.

Valencia: el certificado cambia el título

La ley valenciana añade un matiz que no tienen las otras dos. Hay un grupo de actuaciones que van por declaración responsable solo si se acompañan de un certificado:

«Las actuaciones siguientes están sujetas a declaración responsable, de acuerdo con lo que se establece en el apartado anterior y siempre que estén acompañadas de una certificación emitida por un organismo de certificación administrativa o un colegio profesional, en los términos establecidos en la disposición adicional cuarta de este texto refundido: Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura de las construcciones, los edificios y las instalaciones de todas clases, sin importar su uso. La demolición de las construcciones. La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones, así como el uso del vuelo sobre estos. […]»

¿Y si no hay certificado? La ordenanza de la ciudad de Valencia lo resuelve sin ambigüedad:

«Están sujetos a la previa obtención de licencia municipal los actos de uso, transformación y edificación del suelo, subsuelo y vuelo enumerados en el art. 232 del TRLOTUP, así como los enumerados en el art. 233.2 del TRLOTUP, cuando no estén acompañados de una certificación emitida por un organismo de certificación administrativa o un colegio profesional.»

Es decir, en Valencia la misma obra estructural o el mismo cambio de uso pueden ir por una vía o por la otra según decidas certificarlos o no. La licencia, como en todas partes, queda para la obra nueva y lo que enumera el artículo 232.

Málaga: lo que manda es el número de viviendas

La ley andaluza no mira si la obra necesita proyecto, sino lo que cambia en los parámetros urbanísticos. La ordenanza de Málaga lo concreta así para las obras en edificios existentes:

«Las obras en edificaciones o instalaciones existentes no protegidas, situadas en suelo urbano no ATU, siempre que no alteren los parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o en el número de viviendas.»

ATU significa actuación de transformación urbanística: ámbitos en los que el planeamiento prevé una reforma interior o una mejora urbana. Fuera de esos ámbitos, una reforma que no toque la ocupación, la altura, la edificabilidad ni el número de viviendas va por declaración responsable, aunque sea estructural y aunque necesite proyecto. Es la misma regla del artículo 138 de la LISTA.

Y con el cambio de uso, la ordenanza es igual de directa:

«3.- Están sujetos a declaración responsable los cambios de uso en edificaciones existentes, o parte de ellas, situadas en suelo urbano no ATU, siempre que no incrementen el número de viviendas. 4.- Están sujetos a licencia urbanística los cambios de uso en suelo urbano no ATU cuando se incremente el número de viviendas, y cualquier modificación de uso total o parcial de una edificación o instalación existente, en suelo rústico o suelo urbano ATU.»

Cinco obras tipo en tres ciudades

Pues bien, con estas tres lógicas ya podemos comparar. La tabla supone un edificio existente sin protección, en suelo urbano sin actuación de transformación pendiente.

Obra	Madrid	Valencia	Málaga
Reforma interior de una vivienda, sin tocar estructura ni fachada	Declaración responsable (art. 155)	Declaración responsable (art. 233.1)	Declaración responsable (art. 17.2)
Reforma que altera el conjunto del sistema estructural	Licencia: necesita proyecto (art. 152 y LOE 2.2)	Declaración responsable con certificado; sin él, licencia (art. 233.2)	Declaración responsable, si no cambia ocupación, altura, edificabilidad ni viviendas (art. 17.2)
Cambio de uso de un local a vivienda en un edificio residencial	Declaración responsable, si no cambia el uso característico del edificio ni las obras necesitan proyecto (art. 155)	Declaración responsable con certificado; sin él, licencia (art. 233.2)	Licencia: aumenta el número de viviendas (art. 25.4)
Vivienda unifamiliar de nueva planta	Licencia (art. 152)	Licencia (art. 232)	Licencia (art. 16.3)
Demolición de un edificio sin protección	Declaración responsable (art. 155)	Declaración responsable con certificado; sin él, licencia (art. 233.2)	Declaración responsable (LISTA, art. 138)

Fíjate en la segunda fila. Una reforma estructural es la obra con más riesgo técnico de la tabla y, sin embargo, en Málaga va por declaración responsable y en Madrid necesita licencia. Lo que pesa en cada sitio no es lo mismo: en Madrid, el proyecto arrastra la licencia; en Andalucía, no. Y ojo, que el proyecto sigue haciendo falta en los dos casos, porque la LOE lo exige por el tipo de obra, no por el título.

Caso práctico: un local de 70 m² que pasa a ser vivienda

Tomemos un caso que se repite mucho: un local de 70 m² en la planta baja de un edificio de viviendas, sin protección, que el propietario quiere convertir en vivienda. Las obras son interiores: tabiquería, instalaciones y baño, sin tocar la estructura.

Antes de hablar de títulos, una advertencia. El título no dice si el cambio es posible. Eso lo dice el plan general: si admite el uso de vivienda en esa planta y en esa zona, y si queda número de viviendas disponible. Supongamos que el plan lo permite en las tres ciudades.

1. En Madrid, el edificio sigue siendo residencial, así que no cambia su uso característico. Si las obras no necesitan proyecto según la LOE, el título es la declaración responsable del artículo 155, y puedes empezar desde que la presentas con la documentación completa.
2. En Valencia, el cambio de uso está en el artículo 233.2. Tienes dos caminos: declaración responsable acompañada del certificado de un colegio profesional o de un organismo de certificación administrativa, o licencia sin certificado. El primero es más rápido; el segundo no tiene el coste del certificado.
3. En Málaga, pasar de cero a una vivienda incrementa el número de viviendas, así que el cambio de uso va por licencia. Y cuando termines las obras, la ordenanza añade un segundo trámite:

«Cuando el cambio de uso requiera de obras de adaptación, una vez finalizadas las obras, el interesado estará obligado a presentar la declaración responsable para su ocupación y/o utilización.»

Mismo local, misma obra, tres caminos. Si trabajas en varias comunidades, este es el error más fácil de cometer: aplicar en una ciudad lo que funcionó en otra.

Cuando el edificio está protegido

Hay un punto en el que las tres ciudades coinciden: la protección patrimonial empuja hacia la licencia. En Madrid, el artículo 152 sujeta a licencia la intervención total en edificios catalogados y la parcial que afecte a los elementos protegidos. En Valencia, el artículo 232 lo hace con las intervenciones que tengan trascendencia patrimonial.

Málaga es la más detallada. Su artículo 16.11 enumera los niveles de protección que exigen licencia, pero deja una puerta abierta: la licencia puede sustituirse por una declaración responsable si antes obtienes un informe urbanístico de consulta previa favorable que acredite que la obra no toca lo protegido.

Qué pasa si eliges mal

Presentar una declaración responsable donde tocaba licencia no es un error de forma. La ley estatal es clara con las consecuencias:

«La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.»

Traducido a obra: paralización, y la posibilidad de que la Administración te obligue a volver a la situación anterior. Con la obra empezada, eso es lo más caro que le puede pasar a un cliente.

Y hay un coste que no sale en la ley: el tiempo. Lo viví en Sevilla capital. La comunicación de que la obra no podía ir por declaración responsable llegó a los dos meses de presentarla, y el trámite de licencia empezó a contar desde cero.

¿Puede pasar? Sí, y la norma andaluza lo explica. El ayuntamiento no tiene un plazo que le obligue a revisar pronto la declaración:

«Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, la Administración puede realizar en cualquier momento las actuaciones de comprobación, inspección y control que sean necesarias para verificar el cumplimiento de los requisitos normativos a los que estuviese sometida la actuación. La inactividad de la Administración no implicará la subsanación de los defectos o irregularidades que presente la actuación objeto de declaración.»

Y la licencia tiene su propio reloj, que arranca cuando la pides: tres meses para notificar la resolución «desde que se presente la documentación completa en el registro electrónico municipal», según el artículo 140 de la LISTA. Los dos meses de la declaración responsable no se descuentan de nada. Se suman.

Antes de presentar: cinco comprobaciones

Mi recomendación es no empezar por el modelo de impreso, sino por estas cinco preguntas, en este orden:

1. ¿En qué suelo está? Urbano, urbano con actuación de transformación pendiente o rústico. En Andalucía, esto solo ya cambia el título.
2. ¿El edificio tiene protección? Catálogo municipal, bien de interés cultural o su entorno. Si la tiene, piensa en licencia.
3. ¿La obra necesita proyecto según el artículo 2.2 de la LOE? En Madrid, esa respuesta suele decidir el título.
4. ¿Cambia el uso o el número de viviendas? En Andalucía, más viviendas es licencia. En Valencia, el cambio de uso pide certificado o licencia.
5. ¿Qué dice la ordenanza de tu municipio? La ley autonómica marca el marco, pero la lista concreta está en la ordenanza.

Si después de las cinco sigues con dudas, pregunta antes de presentar. Es lo que yo hacía: consultar al ayuntamiento. El problema es el de siempre: pedir cita previa, esperar a que el técnico municipal pueda resolverlo, y mientras, el reloj del encargo ya está contando. En Madrid existe una figura pensada justo para esto, la consulta urbanística común, que informa del procedimiento aplicable a una actuación y se contesta en quince días. Quince días de espera cuestan menos que una obra paralizada.

Preguntas frecuentes

¿Puedo empezar la obra el mismo día que presento la declaración responsable?

Sí. El artículo 69.3 de la Ley 39/2015 permite el inicio desde el día de su presentación. En Madrid, el artículo 28 de la Ordenanza 6/2022 exige que la declaración vaya con la documentación técnica y el pago de la tasa y del impuesto para que surta efectos.

¿Una obra que va por declaración responsable puede necesitar proyecto?

Sí. La LOE exige proyecto por el tipo de obra, no por el título. En Málaga, una reforma estructural que no cambia ocupación, altura, edificabilidad ni viviendas va por declaración responsable, pero sigue necesitando proyecto.

¿Qué es el certificado que pide Valencia?

Una certificación emitida por un organismo de certificación administrativa o por un colegio profesional, en los términos de la disposición adicional cuarta del TRLOTUP. Con ella, las actuaciones del artículo 233.2 pasan de licencia a declaración responsable.

Lo que queda abierto

Hemos visto tres ciudades, pero la pregunta vale para cualquier municipio: ¿qué dice la ordenanza del tuyo? Y una segunda que conviene hacerse siempre: ¿sigue vigente la que tienes en la carpeta? Las tres que hemos citado son de 2022 en adelante, y la de Valencia, de 2026.

En Normatia tenemos las ordenanzas de licencias de Madrid, Valencia, Málaga, Alicante, Bilbao, Cartagena, Granada y Barcelona, junto a la legislación de suelo de cada comunidad, con el artículo enlazado. Puedes consultarlas desde la ficha de cada municipio, como la de Madrid, Valencia o Málaga, o preguntar al asistente qué título corresponde a tu obra, con la cita del artículo.