I

En los últimos años las terrazas de hostelería y restauración se han perfilado como un significativo motor de dinamización económica del sector de la hostelería y del ocio en la práctica totalidad de ciudades del mundo, circunstancia a la que no ha sido ajena la ciudad de Madrid.

Las terrazas representan otra forma de desarrollo en el exterior de la misma actividad del interior de los locales, dotándolas precisamente por esto de peculiaridades significativas, porque el servicio se materializa al aire libre y en un espacio generalmente público, en el que coincide con otras actividades concurrentes y formas de ocupación de dicho espacio. Además, su instalación y funcionamiento producen efectos positivos para la actividad, el esparcimiento de la clientela y la percepción de la ciudad, que deben conciliarse con los intereses colectivos que se manifiestan en el espacio que las circunda.

En el caso específico de Madrid el sector de la hostelería es especialmente dinámico y atiende no solo a una demanda de servicio con impacto económico relevante para la ciudad y la región, con miles de establecimientos autorizados, sino que además representa una forma característica del ocio, el esparcimiento y de relación social.

La consecuencia inmediata es que muchos de los establecimientos de hostelería y restauración se interesan activamente por instalar terrazas. Actualmente, de la treintena de miles de negocios en funcionamiento en la ciudad, más de seis mil de ellos disponen de autorizaciones de terrazas, y el interés parece aumentar a la vista de la creciente demanda de autorizaciones planteadas en los distritos.

La configuración y uso de los espacios públicos y privados favorece, a la vez que condiciona, la instalación de terrazas. Madrid actualmente es una ciudad con una configuración urbana que estimula dicha actividad, con aceras anchas, muchas calles y espacios peatonales, además de un progresivo incremento de los viales peatonalizados, variedad de plazas y abundancia de espacios estanciales, algunos tan característicos como los bulevares, y zonas verdes y ajardinadas, cuya calidad ha ido aumentando en los últimos años. Las condiciones del espacio urbano animan al uso de las terrazas por parte de las personas que residen en la ciudad y por quienes la visitan, por lo que su instalación es cada vez más demandada.

II

Determinadas circunstancias producidas en los últimos años han condicionado el crecimiento de la demanda para la instalación de terrazas, y por tanto la necesidad de su regulación.

En el año 2010 se aprobó una nueva normativa antitabaco, que estimuló un incremento de la demanda de los servicios de hostelería en espacios abiertos, y que tuvo su reflejo en la Ordenanza de Terrazas y Quioscos de Hostelería y Restauración, de 30 de julio de 2013 (en adelante, la ordenanza de 2013), que se ha mantenido vigente hasta la actualidad, con los cambios que se describirán.

La ordenanza de 2013 configuró un nuevo régimen de las terrazas en relación con la ordenación que databa de 2006, con los objetivos de acoger las reglas para la supresión de los obstáculos a la libre circulación y establecimiento de los servicios que exigía la Unión Europea y de armonizar los usos e intereses concurrentes en la actividad de las terrazas.

Al amparo de esta regulación, se produjo un crecimiento apreciable del número, tamaño y tipología de terrazas, lo que requirió un especial esfuerzo de coordinación a los distritos por parte de la Comisión de Terrazas de Hostelería y Restauración, (en adelante, la Comisión), mediante la formulación de una cincuentena de criterios interpretativos, aplicables a variadas situaciones que se fueron planteando con el propio desarrollo de la ordenanza.

En mayo de 2020, la hostelería de la ciudad se enfrentó al reto que suponía la desescalada del confinamiento de la COVID 19 y que requería la adopción de medidas extraordinarias que acompasasen la actividad económica, laboral y social con las decisiones de la autoridad sanitaria; en ese contexto se aprueba la resolución 51, de 14 de mayo, de la Comisión, que adoptó medidas flexibilizadoras de la ordenanza de 2013.

Con el propósito de dar cobertura a las nuevas demandas desde su aprobación casi una década antes, y de otorgar carácter normativo a los criterios emanados por la Comisión, además de responder a nuevas exigencias normativas surgidas en ese período y especialmente a las figuras ideadas con ocasión de la desescalada de la crisis sanitaria se aprobó la modificación de la norma vigente, mediante la Ordenanza 1/2022, de 25 de enero, por la que se modifica la Ordenanza de Terrazas y Quioscos de Hostelería y Restauración, de 30 de julio de 2013 (en adelante, la Ordenanza 1/2022). El texto introdujo figuras de nuevo cuño que tendrían un fuerte impacto en la consideración de las terrazas, a saber, las delimitaciones de zonas saturadas y los estudios de ordenación conjunta.

El texto previó un régimen transitorio con el fin de articular la desaparición de las novedosas terrazas en banda de estacionamiento que habían surgido tras la pandemia, al objeto de atemperar su pervivencia mientras se producía el ajuste económico del sector, previsto hasta finales de 2023.

Finalmente, en sendos pronunciamientos jurisprudenciales se ha cuestionado la validez de la Ordenanza 1/2022, lo que ha puesto en evidencia la urgencia de afrontar la redacción de un nuevo texto, que contemple la adaptación de la regulación de las terrazas a las más recientes demandas de la ciudadanía y del sector hostelero, y la adaptación de la parte afectada por dichos pronunciamientos.

Se da cumplimiento así al principio regulador de proporcionalidad, en cuanto no existen otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios para satisfacer los objetivos que se persiguen que disponer de un texto normativo como esta nueva ordenanza.

III

El nuevo proyecto normativo atiende a las más ajustadas exigencias y posiciones estratégicas de la técnica normativa, que inspira el Plan de Calidad Institucional, y en particular los principios de buena regulación y seguridad jurídica, incorporados en las Directrices de Técnica Normativa y Administrativa del Ayuntamiento de Madrid.

En este sentido, se ha optado por la redacción de un nuevo texto para la ordenanza más que por una modificación de texto de 2013 actualmente vigente. La redacción de un texto completo ex novo favorece una mejor sistematización de todo el articulado, permitiendo atender a las exigencias de uso del lenguaje claro, y por tanto más accesible a toda la ciudadanía y especialmente a sus destinatarios directos.

No obstante, el Ayuntamiento de Madrid asume que la experiencia normativa previa es valiosa, especialmente para conocimiento de la ordenanza por sus destinatarios principales y por los propios agentes encargados de aplicarla. Por eso se ha optado por mantener en lo posible la estructura ya consolidada desde 2013, introduciendo modificaciones solo en aquellos casos en que se mejora la calidad normativa del texto, favoreciendo la claridad, la adecuada sistemática interna del texto y por tanto la seguridad jurídica.

La eficacia como principio de buena regulación queda garantizado en la medida en que se cuenta con un texto que regula la materia íntegramente, que define todo el régimen jurídico de su objeto, desde la definición de las condiciones jurídicas, administrativas y técnicas, sustantivas y procedimentales hasta las medidas de remedio administrativo ante los incumplimientos de la propia norma, por lo que a través de esta ordenanza se logran los objetivos y efectos que se persiguen.

Desde que se aprueba la ordenanza de 2013 son muchos los textos normativos, legales y de rango reglamentario, tanto estatales como autonómicos y municipales, que en distinta medida han puesto el foco en las terrazas de hostelería y restauración, y cuyo contenido debe armonizarse en esta nueva ordenanza; por tanto, el contenido del texto remite a las reglas establecidas en otra normativa sectorial, desde la que regula la accesibilidad universal, hasta la prevención y control de la legionelosis, la limpieza de los espacios urbanos, y la protección de los patrimonios histórico y natural, entre otras. En general, el texto procura no repetir reglas contenidas en otras normas, con el fin de simplificar su contenido, como una exigencia básica de una depurada técnica regulatoria. Se consigue así una adecuada eficiencia desde el punto de vista de la regulación, que evita repeticiones, reiteraciones y más reenvíos de los imprescindibles, contando así con una norma concreta con permitirá conseguir los resultados deseados sin tener que acudir a nuevos o mayores recursos normativos o administrativos.

La ordenanza se aprueba en el ejercicio de la potestad reglamentaria y de las competencias municipales en materia de urbanismo, patrimonio de las Administraciones públicas, protección del medio ambiente urbano e información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local, de acuerdo la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAP), el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y demás disposiciones aplicables en materia patrimonial, y en materia de promoción de actividades y prestación de servicios públicos que afecten al interés general de los ciudadanos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Régimen Especial de Madrid (en adelante, LCREM).

En este marco normativo se vislumbra con especial relevancia la LPAP, que define los principios básicos del régimen de autorizaciones, que se aplica a las terrazas y quioscos temporales, y de las concesiones demaniales, a las que remite la regulación de los quioscos permanentes de hostelería y restauración. Esta norma articula los principios inspiradores de todo el sistema de aprovechamiento privativo o especial del dominio público, y define los principios rectores en los que se inspira la ordenanza: discrecionalidad, temporalidad y excepcionalidad de las autorizaciones para el desarrollo de una actividad económica en el dominio público.

El marco normativo sectorial está constituido por la normativa autonómica reguladora de la actividad de hostelería y restauración, que en el caso de Madrid es la Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, el Decreto 184/1998, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Catálogo de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas, Establecimientos, Locales e Instalaciones, y las sucesivas órdenes que han regulado los horarios en este tipo de establecimientos, incluidas las terrazas, siendo la más reciente la Orden de 21 de abril de 2022, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior por la que se establece el régimen relativo a los horarios de los locales de espectáculos públicos y actividades recreativas, así como de otros establecimientos abiertos al público.

IV

Desde que el Ayuntamiento de Madrid asumió la necesidad de desplegar su potestad reglamentaria para regular el régimen de las terrazas de hostelería y restauración, en el año 2006, se ha planteado como hito crítico la exigencia de cohonestar los distintos intereses en juego, armonizar la tendencia del sector de la hostelería y restauración para reducir cualquier tipo de límite al desarrollo de la actividad de las terrazas con el derecho de los vecinos de la ciudad a disponer de los espacios públicos con respeto a sus propias necesidades e intereses y especialmente colocando el derecho al descanso y a un medio ambiente libre de perturbaciones en el centro de todo eventual conflicto.

Las tensiones han evolucionado en la medida en que la Administración ha ido regulando con una mayor precisión y detalle el uso del espacio público, por ejemplo, delimitando la superficie susceptible de ocupación y las condiciones en que esta se desarrolla, así como los horarios a los cuales se debe extender el funcionamiento de las terrazas, pero también regulando con un mayor detalle las obligaciones y condiciones a los que se someten las autorizaciones. No obstante, el ejercicio de una potestad reglamentaria ponderada no debe desviarse hacia una hiperinflación normativa, y en este sentido el establecimiento de condiciones debe ser proporcionado, sin obviar que la ocupación del espacio público siempre tiene que someterse al cumplimiento de otros intereses generales susceptibles de mayor protección por parte de la normativa, que justifica e incluso compele a la Administración a desplegar su potestad reglamentaria.

En el conjunto de la ciudad, actualmente las terrazas autorizadas se elevan a unos cuantos miles, con especial incidencia en los distritos que conforman la almendra central, pero sin que sea una realidad ajena a todos los demás distritos. La demanda de la ciudadanía por disponer de espacios de esparcimiento, ocio y encuentro en toda la ciudad de Madrid es innegable, y no solo constituye una simple modalidad de negocio impulsado por el turismo, sino también una forma específica de relacionarse que se ha ido incrementando de forma exponencial en los últimos años, lo que denota un evidente interés de las personas por su uso. La previsión de algunas modalidades de acondicionamiento de los espacios ocupados por las terrazas hacen probable que la demanda de estos espacios siga creciendo, por tanto la presente regulación debe enfocarse a dicha circunstancia, simplificando y aclarando las condiciones para su autorización, definiendo modelos de simultaneidad de trámites, y configurando una forma más eficiente de renovación de las autorizaciones que cumplan todas las condiciones, garantizando así la libertad de establecimiento de la actividad económica en la ciudad.

Por otra parte, las personas que viven en la ciudad demandan una normativa más estricta y con unas condiciones que no alteren sus vidas ni la forma en que conviven en un mismo espacio con la clientela que ocupa las terrazas, teniendo siempre en cuenta que quienes en un momento son clientes de estos establecimientos, disfrutando de sus servicios, en otros devienen en vecinos afectados por su instalación y funcionamiento.

Una ordenanza adecuada, proporcionada y justa debe asegurar el cumplimiento de las exigencias de respeto y promoción de aquellos intereses generales, como la accesibilidad universal, la seguridad pública, el patrimonio protegido, el paisaje urbano, con condiciones concretas, de distancias generales y específicas, como las que se recogen en esta ordenanza con la que Madrid se instala en la vanguardia de protección de los peatones y de las necesidades de las personas con movilidad reducida, y con unos horarios estrictos dentro del marco de horarios máximos que establece la Comunidad de Madrid.

La ciudadanía ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre sus principales demandas en el proceso de consulta pública previa realizado a mediados de 2024, destacando su clara preferencia por los instrumentos de ordenación conjunta, la limitación de terrazas en algunos espacios de la ciudad y el ejercicio de las funciones de control por parte del Ayuntamiento de Madrid. Estos son aspectos que se tienen en cuenta en el presente texto, en los correspondientes títulos I, II y IV.

Resulta así acreditada la concurrencia de los principios de buena regulación relativos la necesidad y proporcionalidad de la solución normativa que se articula en este texto.

V

La ordenanza se compone de 65 artículos, y se estructura en un título preliminar y seis títulos, cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una derogatoria, tres disposiciones finales y cinco anexos.

El título preliminar relativo a las disposiciones generales define el objeto y ámbito de ordenación. Recogiendo un criterio general en las ordenanzas precedentes y de otras ciudades, la ordenanza no solo pretende regular el régimen de ocupación del dominio público, sino también de aquellos espacios que aun siendo de titularidad privada admiten un uso equivalente al que las terrazas realizan en el demanio, por lo que el impacto en la ciudadanía y en particular en la vecindad es equivalente, y elementales garantías de seguridad jurídica implican que la instalación y funcionamiento de una terraza en estos espacios funcionalmente semejantes se sometan a equivalentes condiciones.

El presente texto decide desplazar a este primer título la regulación de la naturaleza jurídica de las autorizaciones, con el objetivo de resaltar los principios y notas definitorias de la potestad que se ejercita en ellas, y que arrancan de la mencionada normativa sobre patrimonio de las Administraciones públicas, es decir, discrecionalidad, temporalidad, revocabilidad unilateral, preferencia del uso común frente al privativo e interés público del demanio. Estas consideraciones deben ser tenidas en cuenta en cada resolución que se adopte y enmarcan los eventuales intereses y derechos de los titulares de las autorizaciones, destacando la regla de que el órgano administrativo competente valorará en cada caso el otorgamiento de cada autorización, ya que el titular de un establecimiento no ostenta de suyo el derecho a instalar una terraza solo por el hecho de disponer del título habilitante del establecimiento, y sobre todo que siempre se tendrán en cuenta las necesidades preferentes del interés general y la protección de otros valores concurrentes en el espacio de uso público.

Se incluyen también algunas definiciones básicas, con independencia de que aquellas que son de carácter más técnico se remiten a los correspondientes anexos.

Se delimitan de forma precisa las actividades que pueden instalar terrazas que serán las definidas como de hostelería y restauración en la normativa autonómica, sin que en ningún caso bajo el régimen de esta ordenanza se puedan aplicar a otro tipo de establecimientos, salvo que se trate de usos asociados de hostelería y restauración.

El título I es el más extenso de la ordenanza, y regula con detenimiento las condiciones objetivas, subjetivas y procedimentales de la tramitación y de la propia autorización.

Resulta oportuno señalar que las anteriormente denominadas construcciones ligeras pasan a denominarse estructuras ligeras, para destacar su nota de provisionalidad y fácil desmontaje que las distingue de la vocación de permanencia de una construcción. Los demás elementos conservan el régimen hasta ahora vigente si bien se recogen explícitamente condiciones como las alturas máximas de toldos y sombrillas, descripción de las características técnicas de los elementos industriales y remisión a su normativa específica, sean permanentes o tratados como mobiliario.

Se contemplan los elementos de delimitación de alcorques, que hasta ahora estaban previstos en distintas resoluciones administrativas.

En el caso del mobiliario, aparte de precisar algunas de sus características, la ordenanza regula con mayor definición los requisitos y condiciones de los módulos de mesas altas de baja capacidad con dos taburetes.

Al referirse en general a la ubicación de las terrazas determina los principios que se valorarán para definir la superficie de ocupación, entre otras, la seguridad personal y colectiva, la accesibilidad universal, la movilidad de las personas y la presencia de patrimonio protegido.

Respecto al régimen de las autorizaciones, se regulan sus características, a la vez que se articula un procedimiento sencillo para materializar la transmisión de la autorización, reduciendo la carga administrativa de comunicarlo expresamente al distrito, que hasta ahora recaía en el titular.

La pieza de cierre del sistema dispone que no se admitirá ningún tipo de cesión no vinculada a la trasmisión de establecimiento principal.

Se ordena el régimen de la solicitud y el procedimiento para la tramitación de las autorizaciones, inspirado en la regla de reducción de cargas administrativas para los interesados, en la regulación de todas las fases de instrucción del procedimiento, y en la previsión de simultaneidad de trámites, orientado todo esto por los principios de buena regulación de eficiencia y seguridad jurídica. La simplificación de cargas se expresa también en la automatización de la vigencia de las autorizaciones si se mantienen las condiciones en que fueron otorgadas, o en las disposiciones sobre los seguros y garantías que resulten de aplicación.

El título II incorpora y sistematiza la regulación de los instrumentos de ordenación conjunta de terrazas, tanto la delimitación de zonas saturadas como la aprobación de los correspondientes estudios de ordenación. Dichos instrumentos han tenido un fuerte impacto en la ciudad, y han sido positivamente valorados por la ciudadanía, en la medida en que son actos administrativos generales que suponen una adaptación de la ordenanza a circunstancias singulares que requieren una visión específica, y en cuya formulación tendrá cabida la ciudadanía a través de mecanismos de participación de los interesados

Se definen con detalle las distintas fases en la tramitación del procedimiento, así como las especialidades de algunos de los estudios, en particular los referidos a las zonas saturadas y aquellos que recaen sobre bienes con algún tipo de protección patrimonial.

Por su parte, el título III contiene la regulación tradicional en materia de quioscos de hostelería y restauración, manteniendo un principio de mínima intervención, que establece las reglas básicas para quioscos de temporada y quioscos permanentes.

En cualquier caso, la terraza de los quioscos se sujetará a las disposiciones que sobre estas establece el título I.

Los títulos IV y V regulan, respectivamente, las medidas de restablecimiento de la legalidad y el régimen sancionador, inspirados en los principios regulatorios de proporcionalidad y seguridad jurídica. Con la introducción de algunos artículos se introducen reglas que pretenden mejorar el ejercicio de las correspondientes potestades, al considerar que es este uno de los mayores requerimientos que la ciudadanía reclama de la Administración.

En este marco se definen con precisión las medidas, supuestos y procedimientos para la imposición de multas coercitivas, el ejercicio de la recuperación de oficio y la retirada y reposición del dominio. Y se actualiza el catálogo de infracciones administrativas, contemplando la posibilidad de extinción de la autorización en el caso de reiteración de infracciones, garantizando así el cumplimiento de los principios regulatorios de eficacia y proporcionalidad.

El título VI incorpora la regulación que hasta ahora se contenía en las disposiciones adicionales precedentes, con el fin de dotar a la Comisión de un mayor peso específico institucional. Se enuncian sus funciones, cuyo desarrollo se encomienda, en la correspondiente disposición adicional, al decreto del Alcalde que la cree y regule su funcionamiento, y a las delegaciones que en su caso pueda articular la Junta de Gobierno de la Ciudad.

Las cláusulas de cierre comprenden la disposición adicional primera que regula los elementos definitorios del censo de terrazas, que se configura como un módulo del Censo de Locales y Actividades y que permite el cumplimiento de principio de buena regulación de transparencia, como también lo hacen otras indicaciones dispersas en el articulado como los trámites de información pública. La disposición adicional segunda sigue la precedente regulación sobre protección de datos de carácter personal, mientras que la tercera se acomoda a los criterios municipales de técnica normativa sobre el uso del lenguaje no sexista.

Las disposiciones transitorias contemplan con detalle el proceso de adaptación de las autorizaciones preexistentes y de los estudios de ordenación conjunta que se hubiesen aprobado.

Por último, las disposiciones derogatoria y finales contemplan la derogación de la vigente ordenanza de 2013 y las fórmulas de rigor sobre títulos competenciales, interpretación y desarrollo, así como su publicación, entrada en vigor y comunicación.

Los anexos de la ordenanza siguen también la línea de sus precedentes, y sirven de desarrollo técnico al contenido del cuerpo de la regulación.

VI

El artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece los principios de buena regulación que ordenan la potestad reglamentaria, y que presiden esta ordenanza: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Disponer de un nuevo texto normativo que regule de forma íntegra la instalación y la actividad de las terrazas y de los quioscos de hostelería y restauración de la ciudad atiende a una necesidad ciudadana y del sector productivo, y a las propias exigencias legales, tanto en materia de patrimonio de las Administraciones públicas, de uso y aprovechamiento del dominio público como del desarrollo de actividades recreativas mediante autorización de la Administración competente.

Una ordenanza que establece todo el régimen jurídico, técnico, administrativo, tanto desde el punto de vista sustantivo como procedimental cumple con el principio de eficacia. La proporcionalidad queda especialmente garantizada con el establecimiento de medidas que son las menos restrictivas para el ejercicio de la actividad, pero a la vez estableciendo parámetros y condiciones imprescindibles en materia de distancias, ubicación, procedimiento, entre otras, armonizadas con las exigencias de protección del medio ambiente, del patrimonio histórico y natural, de la accesibilidad universal, y de los derechos al descanso y al uso y disfrute del espacio público que corresponden a vecinos y visitantes de la ciudad.

Las exigencias de la seguridad jurídica se reflejan en la decisión de adoptar un texto que, aun siendo de nuevo cuño, sigue la sistemática de sus precedentes, asume tipologías, condiciones y nomenclaturas ya consolidadas en la ciudad, tanto para sus destinatarios como para los agentes municipales encargados de su aplicación. La incorporación de alguna nueva sistematización se orienta siempre a una mayor claridad de la regulación en beneficio de la mencionada seguridad.

La transparencia se articula en la previsión de nuevos trámites de información pública, por ejemplo, en la tramitación de los instrumentos de ordenación conjunta o en la aprobación de situados de quioscos permanentes y de temporada, y en la remisión al Censo de Locales y Actividades.

Así, cumplidos los principios regulatorios de eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica, el contenido de la ordenanza constituye una medida eficaz para el cumplimiento de los fines municipales implicados en el ejercicio de la actividad de terrazas y quioscos de hostelería y restauración de la ciudad de Madrid.