I

El 13 de diciembre de 2006 fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que fue ratificada el 3 de diciembre de 2007 por España y entró en vigor el 3 de mayo de 2008. Con ella se abre camino una nuevo planteamiento en cuanto a la situación jurídica de las personas con discapacidad. Se pasa de una concepción asistencial de las políticas públicas hacia las personas con discapacidad al reconocimiento de su derecho a desarrollar su vida en condiciones de igualdad y no discriminación en cada uno de los ámbitos y aspectos de la vida cotidiana.

En esta misma línea y de modo acorde con la Convención, en el ámbito de la Unión Europea se ha diseñado y aprobado la nueva Estrategia sobre los derechos con discapacidad para 2021-2030 (tras la anterior 2010-2020) cuyo objetivo es mejorar la vida de las personas con discapacidad en la próxima década, intensificando la acción e implementado medidas encaminadas a tal fin.

Por su parte, la Constitución, aunque anterior en el tiempo, exige a los poderes públicos garantizar el máximo bienestar a todos los ciudadanos, facilitando a su vez su participación en la vida política, económica, cultural y social. Asimismo, en su artículo 49, teniendo en cuenta la existencia en nuestra sociedad de un círculo considerable de ciudadanos que tienen algún tipo de discapacidad física, psíquica, cognitiva o sensorial o alguna enfermedad mental, preconiza una política de previsión e integración de dichas personas.

La ratificación de la Convención por parte de España dio lugar a una actividad normativa destinada a trasladar al ámbito nacional los nuevos paradigmas de la accesibilidad y del tratamiento de las personas con discapacidad. Esta labor se corresponde con el compromiso de adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención. Así, a través de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, se produjo la adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, modificando una serie de normas antecedentes. La aplicación de la disposición adicional segunda de esta Ley dio lugar a la publicación del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, que responde a las modificaciones experimentadas en estos años en la materia, así como al sustancial cambio del marco normativo de los derechos de las personas con discapacidad.

En esta evolución de la normativa referente a los derechos de las personas con discapacidad y a la accesibilidad, en el ámbito autonómico se ha promulgado en tiempo más próximo la Ley 5/2019, de 21 de marzo, de derechos y garantías de las personas con discapacidad en Aragón, que como señala en su preámbulo obedece a la necesaria adecuación de la normativa autonómica a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

También ha tenido lugar una renovación en la normativa de inferior rango y de contenido más técnico, como, por ejemplo, en el caso del Real Decreto 1112/2018, de 7 de septiembre, sobre accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público o de la más reciente Orden TMA/851/2021, de 23 de julio, por la que se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y la utilización de los espacios públicos urbanizados, que entró en vigor el día 2 de enero de 2022.

En definitiva, en la última década especialmente, se ha producido un movimiento de superación de las anteriores concepciones asistenciales, médicas y preventivas de la discapacidad que pone el foco en el ámbito de los derechos, promoviendo la plena inclusión. Además, este avance y evolución en la concepción de la accesibilidad y en los derechos de las personas en esta materia supone a su vez una expansión de su ámbito de atención y proyección, que afecta no solo a las personas con discapacidad sino a todas las personas que sufren o pueden sufrir deterioros físicos, cognitivos, psíquicos o sensoriales por motivos naturales como la edad. Todo esto se ha traducido en la necesidad de una actividad regulatoria dirigida a reflejar en los textos normativos las nuevas concepciones, las nuevas necesidades y los nuevos retos planteados en torno a la accesibilidad.

II

La garantía de derechos de las personas con discapacidad requiere la articulación y efectividad de aquellas medidas dirigidas al logro de una accesibilidad universal. En este sentido, la acción pública exige adoptar normas en las diferentes escalas regulatorias para dotar a los diferentes entornos físicos, tecnológicos, de servicios de una mayor accesibilidad para las personas con discapacidad. Por ello, el municipio en el ámbito de sus competencias debe abordar esas medidas a través de los instrumentos que le otorga la normativa de régimen local y que son los reglamentos y ordenanzas que puede dictar en el ejercicio de su potestad normativa.

La ciudad, lugar de residencia y de desarrollo de la vida diaria, aparece como el primer ámbito en el que ha de hacerse realidad la accesibilidad. Contiene el espacio público, la edificación, las actividades y los servicios en los que las personas se desenvuelven cotidianamente. El municipio es la Administración pública que con mayor cercanía se relaciona con la ciudadanía, la que presta los servicios básicos y la que en definitiva organiza y diseña de manera más directa el entorno habitual y vital de las personas.

De acuerdo con la normativa de régimen local, el municipio cuenta con una serie de competencias en materias que inciden decisivamente en la accesibilidad. Así, nos encontramos con urbanismo, medio ambiente urbano, atención a necesidades de exclusión social y de riesgo de exclusión, tráfico, movilidad, transporte colectivo, deporte, cultura, ocio, turismo, participación ciudadana, vivienda, comercio, ferias y mercados, educación, consumo, espectáculos públicos y actividades recreativas. En el concreto caso de Zaragoza, aparecen en la Ley 10/2017, de 30 de noviembre, de Régimen Especial de la ciudad de Zaragoza como Capital de Aragón

El Municipio de Zaragoza cuenta actualmente con dos ordenanzas específicas referentes a la accesibilidad, como son la Ordenanza de supresión de barreras arquitectónica y urbanísticas del Municipio de Zaragoza y la Ordenanza municipal de eliminación de barreras de la comunicación y del transporte en el municipio de Zaragoza, que cuentan con más de veinte años de vigencia. Se trata de una regulación anterior en el tiempo a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y a la normativa estatal y autonómica derivada de esta, de modo que ambas ordenanzas respondieron al estado y a mandatos de la legislación vigente en el momento de su elaboración y aprobación. La propia terminología está superada por la actual concepción de la accesibilidad como el mecanismo que sirve para hacer efectivos los derechos de las personas con discapacidad. Las actuaciones públicas, por tanto, han de dirigirse hoy en día al logro de la calidad en los entornos y de los bienes y servicios, como superación del concepto de eliminación de barreras arquitectónicas o de límites en el acceso al transporte o a la comunicación. La accesibilidad se proyecta como un derecho que engloba a todas las posibles discapacidades, las cuales presentan un ámbito más amplio que el de la movilidad reducida en el caso del espacio público y las edificaciones y de esta y la sensorial en el caso del transporte y las comunicaciones. Se proyecta además sobre la accesibilidad cognitiva y la psíquica, que es preciso englobar dentro de toda regulación

III

El estado actual de los derechos de las personas con discapacidad y el camino hacia una accesibilidad universal que los haga realidad hacen precisa la actuación municipal en este ámbito, mediante la renovación y actualización de su normativa y la previsión de las demás acciones que contribuyan al logro y efectividad de esos derechos.

Con la ordenanza general de accesibilidad del Ayuntamiento de Zaragoza se quiere regular y establecer un marco normativo que recoja las reglas y directrices básicas encaminadas a hacer efectiva la accesibilidad universal dentro del ámbito de sus competencias y de los espacios, bienes, servicios y actividades que gestiona y promueve. Se trata de regular las condiciones de accesibilidad dentro de los ámbitos propios de la competencia municipal y atendiendo a las especificidades que puedan darse en el municipio de Zaragoza.

Se quiere avanzar hacia la promoción de la autonomía de las personas, la inclusión y la participación en la sociedad, en consonancia con la normativa más reciente y con la constatación del hecho de que el número de personas con discapacidad o limitaciones funcionales va a crecer de manera importante con el envejecimiento de la población, ampliándose el número de personas con discapacidades múltiples o leves.

La ordenanza ha de ser el instrumento de partida para compensar las desventajas de accesibilidad de las personas con discapacidad, pero también de las personas que por otros motivos (edad, enfermedad…) presentan una pérdida de capacidades y una creciente dificultad en el desarrollo de las actividades habituales de su vida.

Con la nueva ordenanza se pretende contar con un instrumento normativo municipal propio que sirva de referencia y coordinación a las diferentes Áreas y ámbitos de actuación y de competencia municipales para encauzar y garantizar la accesibilidad universal en el municipio de Zaragoza y, en definitiva, hacer realidad una sociedad inclusiva y accesible que garantice la autonomía de las personas, la no discriminación y la igualdad de oportunidades.

En definitiva, se trata de crear un marco normativo de referencia con un claro componente social, a partir del cual se desarrollen las normativas específicas que sean precisas y los instrumentos técnicos de actuación (como son los planes de accesibilidad), en cada uno de los ámbitos y cuyo diseño y desarrollo corresponderá al Área municipal competente en cada caso.

IV

El título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la iniciativa legislativa y la potestad de dictar reglamentos y otras disposiciones. El artículo 128.1 de esta ley reconoce a los entes locales el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de ajustarse al principio de jerarquía normativa. Asimismo, el artículo 129 de dicha ley obliga a las Administraciones públicas a actuar de acuerdo con los principios de buena regulación, al tiempo que añade que será en el preámbulo del proyecto de reglamento u ordenanza donde quedará suficientemente justificada la adecuación del texto normativo a esos principios, que no son otros que necesidad y eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficiencia y estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en el caso de que la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos presentes o futuros.

Respecto al principio de necesidad y eficacia, la elaboración y aprobación de esta Ordenanza viene justificado por una razón de interés general, como es la adaptación de la normativa municipal a las nuevas concepciones y objetivos de la accesibilidad, plasmados desde hace años en normativas de rango superior, de acuerdo a los principios de la accesibilidad universal. Se precisa introducir en la normativa municipal la concepción universalista de la accesibilidad, que abarca a todos los sujetos, objetos y entornos.

La normativa municipal vigente data de años anteriores a esos cambios y estaba dirigida, en consonancia con la normativa estatal y autonómica de esa época, sustancialmente, a la supresión de barreras físicas, obviando o siendo deficiente en otras problemáticas como la accesibilidad sensorial y cognitiva. Los nuevos planteamientos de la accesibilidad obligan a entender que la igualdad y la plena inclusión se extienden, no solo a la adaptación de las barreras físicas en actividades y elementos esenciales y cotidianos de la vida de las personas, como el espacio público, la vivienda o el transporte, sino a todas las actividades de la vida que contribuyen a la realización integral de las personas como son la cultura, el turismo, el ocio, el deporte, el comercio, la educación, la participación en los asuntos públicos o el acceso a la información.

Desde el punto de vista formal, con la nueva ordenanza se da cumplimiento también al principio de jerarquía normativa que obliga a que las disposiciones de carácter general han de adecuarse a las de rango superior que con posterioridad a la normativa municipal sobre accesibilidad han venido dictándose, tanto en el ámbito estatal como en el autonómico.

La eficacia se pone de manifiesto, asimismo, en la medida en que la nueva ordenanza contribuye a avanzar en el camino de la accesibilidad mediante la concreción dentro de la normativa de aspectos propiamente locales y particularmente del municipio de Zaragoza, adoptando disposiciones e impulsando medidas necesarias para su transformación en un espacio más accesible y amable para las personas. Supone un proceso de renovación e impulso de la actividad municipal en materia de accesibilidad, constituyéndose como referencia para el desarrollo y ejecución de actuaciones que fomenten y hagan efectivas aquellas medidas necesarias para hacer de Zaragoza una ciudad más accesible en todos sus entornos, bienes, actividades y servicios.

Igualmente, se cumple el principio de proporcionalidad, habida cuenta que la iniciativa normativa propuesta se enmarca dentro de una tarea de complementación y avance con respecto a la normativa que ya existe, estatal y autonómica, teniendo en cuenta que en algunas materias esta presenta unos niveles altos de especificidad y de concreción en sus contenidos.

Por ello, la posición que se ha sostenido ha sido la de no llevar a cabo una reproducción de esa normativa; sino la de incorporar a la ordenanza básicamente aquellos aspectos que no están contemplados en ella y que supongan un avance, mejora o novedad. Ello sin perjuicio de algunos contenidos generales, remisiones, citas de normas o reiteraciones que pudieran ser necesarios

El principio de seguridad jurídica predica que la iniciativa normativa se ejerza de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión, y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y entidades. Esta es fundamentalmente la razón que justifica la aprobación de esta Ordenanza, que pretende constituir una base jurídica de referencia en al ámbito municipal, en concordancia con el resto del ordenamiento jurídico. La ordenanza se enmarca adecuadamente en ese ordenamiento, ya que responde al reparto competencial establecido en la Constitución española y en el Estatuto de Autonomía de Aragón, así como a la normativa europea.

En aplicación del principio de transparencia, conforme a lo establecido en el art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la iniciativa normativa ha sido sometido a la consulta pública previa en la Plataforma de Gobierno Abierto con objeto de recabar la opinión de los sujetos y organizaciones afectadas por la futura norma acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación y los objetivos de la misma. En esta fase de consulta se han expuesto de manera extensa la motivación de la norma y sus objetivos, dándose a conocer también la propuesta de contenidos. Previamente, también, se ha llevado a cabo una labor de participación y colaboración con las entidades de discapacidad más representativas. Asimismo, tras la aprobación del proyecto de ordenanza por el Gobierno de Zaragoza se ha procedido a su publicación, abriéndose un plazo de cuarenta y cinco días para información pública y audiencia de los interesados, durante el cual se han podido presentar las alegaciones y sugerencias que se han considerado oportunas.

En cumplimiento del principio de eficiencia, la ordenanza se presenta como soporte y garantía de la accesibilidad universal en la ciudad de Zaragoza, mediante la acción coordinada de las diferentes Áreas municipales y en concordancia con lo dispuesto en la normativa de rango superior.

Unifica en una norma todos los ámbitos en los que hay que actuar. Se configura como un instrumento de coordinación normativa y de transversalidad que permite una mejor ordenación y diseño de futuras actuaciones y, por tanto, una mayor eficiencia en el aprovechamiento de los recursos humanos, técnicos y materiales públicos. Esto de manera concreta se manifiesta a través de instrumentos internos como es la proyectada oficina municipal de accesibilidad o la previsión expresa en su articulado de su aplicación en la redacción y modificación de ordenanzas reguladoras de las diferentes materias afectadas por condiciones de accesibilidad, como las urbanísticas, arquitectónicas, de transporte y otros servicios públicos, de relaciones con la ciudadanía y cualesquiera otras en las que deban contemplarse dichas condiciones.

La ordenanza no supone nuevas cargas ni obligaciones accesorias para las personas, sino que por el contrario está encaminada a la plena inclusión de todas en entornos físicos, de servicios y de relación con la administración pública de mayor calidad y menos gravosos, en aras de la igualdad y no discriminación.

Finalmente, respecto a la cuantificación y valoración de los gastos e ingresos públicos presentes o futuros, afectados por la iniciativa normativa, el desarrollo y ejecución de actuaciones en cumplimiento de la ordenanza tendrá el coste presupuestario que en su momento habrá de determinarse de manera específica para cada una de esas actuaciones. Y por lo que se refiere a los ingresos, su aplicación no tendrá impacto alguno.

V

La Ordenanza consta de un título preliminar y nueve títulos más, con ciento trece artículos, cinco disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El Título Preliminar viene referido a aspectos generales de la regulación como son el objeto, el ámbito de aplicación, o los órganos competentes

El Título I se encuentra dedicado a los espacios urbanizados y las infraestructuras.

Nos encontramos con una materia regulada de manera básica en el ámbito estatal, destacándose por su carácter reciente la Orden TMA/851/2021, de 23 de julio, por la que se desarrolla el documento técnico de condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y la utilización de los espacios públicos urbanizados. En este ámbito la norma municipal persigue, en concordancia con la regulación estatal y autonómica, plasmar aquellas mejoras que sea posible y viable llevar a cabo en los entornos públicos de la ciudad de Zaragoza, atendiendo a su configuración y diseño urbanístico y las características de sus diferentes espacios públicos.

El Título II se refiere a edificación, equipamientos y vivienda

Igualmente existe una regulación detallada de nivel superior en cuestión de edificaciones, sus elementos e instalaciones, tanto de uso público como privado, que tiene su plasmación más representativa en el Código Técnico de la Edificación. La ordenanza se dirige también a aquellas mejoras de accesibilidad compatibles con la técnica, la seguridad y la normativa existente en elementos como escaleras, ascensores, iluminación o aseos inclusivos. Se aborda de manera especial la problemática en zonas y edificios del patrimonio histórico y cultural, con el fin de mejorar su accesibilidad y de facilitar su disfrute a todas las personas. En materia de vivienda introducen medidas encaminadas al impulso de un parque de vivienda social accesible, al fomento de la construcción de viviendas accesibles, a la rehabilitación y mejora en edificaciones, incluyendo las actuaciones en la vía pública que permitan la accesibilidad a edificios obsoletos.

En el Título tercero se regula el transporte.

El objetivo concreto en materia de transporte es garantizar que los medios de transporte público urbano, así como sus elementos de mobiliario y material fijo y el desarrollo del servicio cumplan plenamente con los criterios de accesibilidad universal. Para este fin se cuenta con disposiciones y normas que puedan servir a la mayor accesibilidad en el transporte colectivo, conforme a su configuración, características y funcionamiento en el municipio de Zaragoza, referidas tanto a su medios materiales, como a sus servicios accesorios o a su funcionamiento: atención al público, itinerarios a paradas, paradas provisionales, información en paradas y vehículos, dispositivos y elementos en los vehículos, expendedores de títulos de viaje, medidas de circulación.

El Título IV contiene la regulación referida a la información y comunicación

En el ámbito de la información y de la comunicación se establecen aquellos mecanismos y sistemas de lenguaje y entendimiento que permitan a todas las personas relacionarse de modo autónomo con la Administración, el acceso libre y completo a los servicios públicos y la participación en los actos y asuntos públicos al margen de limitaciones físicas, psíquicas, cognitivas o sensoriales. Esto requiere a su vez, y así se contempla en la norma, del recurso a la formación del personal administrativo, al uso de lenguajes inclusivos en folletos, rotulaciones y publicaciones, a la instalación y uso de recursos tecnológicos que faciliten la comunicación y el acceso a la información, con especial atención a la web municipal.

El Título V comprende el empleo público municipal

En este ámbito se trata de garantizar la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad en el acceso y en su desempeño, a través de una regulación referida a medidas de acción positiva como las cuotas de reserva, las adaptaciones en el proceso selectivo o del puesto de trabajo, entre otras.

El Título VI se dedica a los bienes, actividades, productos y servicios.

En la nueva regulación se incluye la accesibilidad en los ámbitos del comercio, la cultura, el turismo y el ocio contemplando la doble vertiente de accesibilidad de las actividades y de los espacios que las albergan, contando para ello con itinerarios accesibles, recursos tecnológicos y sistemas de información y comunicación adecuados. A este respecto, las tecnologías de la información y la comunicación se han convertido en un elemento esencial para permitir a las personas con discapacidad visual y auditiva llevar una vida normalizada y poder acceder a toda clase de bienes, productos, servicios y actividades, sirviendo a la finalidad de contar en el municipio de Zaragoza con un comercio, un turismo y una cultura cuyo disfrute esté al alcance de todas las personas, sean residentes o visitantes.

En el Título VII se incluyen la medidas de fomento, ejecución y control

De manera especial se incide en las medidas de ejecución con el objeto de dar cumplimiento a las condiciones de accesibilidad establecidas en la normativa y poner en funcionamiento buenas prácticas, más allá de las exigencias legales. Para ello específicamente se prevé una regulación concreta sobre la elaboración y aprobación de planes de accesibilidad.

El Título VIII se dedica a la Oficina y a la Mesa de la Accesibilidad.

Se plantea la creación de instrumentos organizativos y participativos que faciliten la coordinación y colaboración en materia de accesibilidad. A nivel interno, mediante una unidad técnica-administrativa con competencias estratégicas, de gestión, coordinación técnica y administrativa, asesoramiento, atención a la ciudadanía y las demás necesarias que se le atribuyan para el desarrollo de actuaciones municipales relacionadas con la accesibilidad. Y a nivel participativo, con la creación de una Mesa local de la accesibilidad en la que se articule y gestione la relación de la Administración municipal con las entidades y sujetos que representan los intereses ciudadanos y profesionales en cuestiones de accesibilidad

El Título IX se dedica al régimen sancionador limitándose a una remisión al régimen de infracciones y sanciones en materia de derechos de accesibilidad establecido en la normativa estatal y autonómica vigente, de modo que el Ayuntamiento de Zaragoza ejercerá la potestad sancionadora en materia de accesibilidad en aquellos casos en que la tenga atribuida por esa normativa y en el caso de infracciones y sanciones tipificadas y reguladas en sus ordenanzas reguladoras sobre materias relacionadas con la accesibilidad, en particular el espacio urbano, edificación y transporte.

En las Disposiciones adicionales, un total de cinco, se contemplan diversos aspectos referidos a la aplicación de la ordenanza en supuestos específicos y a la prevención de la obsolescencia de remisiones a otras normas. Se hace referencia en ellas al alcance y el modo de aplicación de la ordenanza en el caso de entornos, espacios y servicios preexistentes, a la normativa aplicable en el supuesto de accesibilidad a edificios del Patrimonio Histórico-Artístico y Cultural, a la actualización automática de remisiones normativas o a la posibilidad de realizar adaptaciones provisionales dirigidas a una mayor accesibilidad hasta que se ejecuten medidas definitivas.

Se establece una única disposición transitoria para regular el régimen de las obras con licencia concedida o en tramitación, así como de los servicios y actividades autorizados con anterioridad a la norma.

Mediante una disposición derogatoria se dejan sin efecto las ordenanzas municipales sobre accesibilidad que provenían del desarrollo de normativa anterior, también derogada y cuyos contenidos han sido superados por la regulación posterior sobre discapacidad y accesibilidad, tanto estatal como autonómica.

Por último, mediante dos disposiciones finales se prevén el desarrollo de la ordenanza y su entrada en vigor. Esta última, dada la extensión de la nueva norma y las novedades que incorpora, se fija en el plazo de un mes desde su publicación en el boletín oficial correspondiente con el fin de facilitar un conocimiento antes de comenzar su aplicación.