I

La mejora de la calidad del aire de la ciudad ha sido una cuestión de atención preferente para el Ayuntamiento de Madrid, lo que se pone de manifiesto en la aprobación por el Pleno de 24 de julio de 1985 de una Ordenanza General de Protección del Medio Ambiente Urbano (en adelante, OGPMAU), cuyo Libro I se dedica a la protección atmosférica frente a la contaminación por formas de materia.

Esta norma se modificó parcialmente en fechas de 30 de noviembre de 1990 y de 28 de noviembre de 2002. Así mismo, en relación con la contaminación producida por el tráfico de vehículos de motor, las ordenanzas en materia de tráfico y movilidad han dado cobertura normativa a la actuación administrativa para luchar contra la contaminación en estos ámbitos, estando actualmente vigente la contenida en la Ordenanza de Movilidad Sostenible, aprobada por el Pleno de 5 de octubre de 2018.

No obstante, el transcurso de más de treinta años desde la entrada en vigor de la OGPMAU justifica por sí mismo la necesidad de disponer de una completa regulación actualizada sobre calidad del aire, dictada en el ejercicio de las competencias municipales sobre medio ambiente urbano, en particular la referida a la protección contra la contaminación atmosférica en las zonas urbanas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25. 2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Durante todo este tiempo, el contexto al que debe responder la actuación regulatoria municipal ha cambiado notablemente desde múltiples aspectos. Por un lado, los grandes retos que han de asumirse para asegurar la calidad de las condiciones medioambientales de los espacios urbanos, las metas que deben alcanzarse en materia de protección de la salud, así como la necesidad de emprender actuaciones en materia de eficiencia energética y de uso de energías renovables para la sostenibilidad medioambiental, tal y como exigen, entre otros, los compromisos incluidos en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de la Organización de Naciones Unidas y los derivados de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992.

Por otro lado, la aprobación de normas europeas como son la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, la Directiva 2015/1480/CE, de la Comisión, de 28 de agosto de 2015, por la que se modifican varios anexos de las Directivas 2004/107/CE y 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, en los que se establecen las normas relativas a los métodos de referencia, la validación de datos y la ubicación de los puntos de muestreo para la evaluación de la calidad del aire ambiente; y de normas estatales de carácter básico, como la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera; el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire; el Real Decreto 100/2011, de 28 de enero, por el que se actualiza el catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera y se establecen las condiciones básicas para su aplicación, modificado por el Real Decreto 1042/2017, de 22 de diciembre, sobre la limitación de las emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de las instalaciones de combustión medianas y por el que se actualiza el anexo IV de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, requieren la adecuación de la normativa municipal.

La nueva regulación se articula sobre tres grandes ejes o líneas de actuación. La primera se dirige a preservar y mejorar la calidad del aire de la ciudad, dando cobertura normativa a las medidas que se adopten en aplicación de los planes de mejora de la calidad del aire o planes de acción a corto plazo contra la contaminación atmosférica. La segunda línea de actuación se orienta a proteger la salud y el medio ambiente frente a las emisiones de gases, humos, olores, partículas o cualquier otra sustancia potencialmente contaminante o susceptible de ocasionar molestias a la ciudadanía, y la tercera línea tiene como objetivo promover la eficiencia energética y el uso de energías renovables para procurar la sostenibilidad medioambiental.

Con el fin de mejorar el medio ambiente y la calidad de vida, cuyo presupuesto primordial es la salud, en la ordenanza se recogen medidas que, con carácter temporal o permanente, podrán incorporarse en los planes que haya de adoptar el Ayuntamiento de Madrid para reducir el riesgo de superación de los valores legislados de los contaminantes o la duración e intensidad de los episodios de contaminación atmosférica.

El ámbito de aplicación de las medidas introducidas es complementario al previsto en la ordenanza de movilidad en relación con el control del tráfico y la mejora de la movilidad, y se articula en torno al control de las obras de construcción, del funcionamiento de instalaciones industriales y de actividades, a la utilización de determinados materiales o productos, así como al uso de la calefacción doméstica.

El objetivo es garantizar el derecho al medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona recogido en el artículo 45.2 de la Constitución y combatir la contaminación, es decir la introducción por el ser humano, directa o indirectamente, de sustancias en el medio ambiente atmosférico que produzcan o puedan producir efectos nocivos tales como daños a los recursos vivos, peligros para la salud humana y, en general, afectar de modo negativo cualquiera de los usos a que pueda destinarse el propio entorno.

Desde la perspectiva antropocéntrica de la protección del medio ambiente, en la ordenanza se establecen normas para la protección de la atmósfera frente a las emisiones de gases, humos, olores, partículas o cualquier otra sustancia potencialmente contaminante o susceptible de producir molestias, dado que la garantía del efectivo disfrute del derecho a un medio ambiente adecuado ha de incluir necesariamente el derecho al respeto a la vida privada y familiar en el seno del domicilio.

Así mismo, la contribución a la mejora de la calidad de la vida y el desarrollo de la persona a través del disfrute de un medio ambiente adecuado no puede hacerse sin impulsar un desarrollo sostenible. Para ello se ha de promover la eficiencia energética y el uso de energías renovables con el fin de procurar la sostenibilidad medioambiental y la lucha contra el cambio climático.

Conforme a lo expuesto, la ordenanza se adecua a los principios de necesidad y de eficacia, pues se precisa de la aprobación de un texto normativo, en sustitución de otra ordenanza, como instrumento más adecuado para el ejercicio de las competencias municipales en materia de medio ambiente urbano. El principio de seguridad jurídica se satisface al completarse el marco normativo municipal de manera coherente e integrada con el resto del ordenamiento jurídico.

También se incorporan los principios de proporcionalidad y eficiencia, dado que las medidas introducidas contienen la regulación imprescindible para atender las necesidades existentes y los objetivos perseguidos, evitando cargas administrativas innecesarias o accesorias. Respecto del principio de transparencia, se introduce una regulación clara, que facilita su conocimiento, dentro de la complejidad técnica que caracteriza al contenido de la norma.

II

Sobre los fundamentos legales antes expuestos, se aborda la regulación de los diferentes tipos de emisores. Así, en primer lugar, se incluye la de los emisores de carácter fijo entre los que se encuentran las instalaciones para calefacción y agua caliente sanitaria de las viviendas y de los locales de actividades. Estas instalaciones, además de cumplir con los requisitos exigibles en la reglamentación sobre instalaciones térmicas de los edificios, deberán disponer de conductos adecuados de evacuación con los requisitos de distancias, estanqueidad y exclusividad que impidan inmisiones a otros locales y deberán utilizar exclusivamente los tipos de combustibles adecuados para procurar la menor emisión de contaminantes y el mejor rendimiento energético posibles. Con ese objetivo, por razones medioambientales y de eficiencia energética, a partir del 1 de enero de 2022 no se podrán utilizar combustibles sólidos de origen fósil en el funcionamiento de las instalaciones térmicas de los edificios de la ciudad de Madrid.

La ordenanza exige también determinados requisitos técnicos que deben cumplir las instalaciones de climatización que den servicio a locales de actividades y viviendas, especialmente en cuanto a las condiciones de evacuación, con el fin de evitar molestias vecinales.

En relación con las actividades económicas, se pone el acento en la regulación de aquellas cuyo funcionamiento supone la emisión de gases de combustión, como es el caso de los garajes o talleres de vehículos, o de aquellas otras que pueden producir olores molestos como los procedentes del cocinado o la elaboración de alimentos, sin perjuicio de exigir que cualquier actividad susceptible de evacuar a la atmósfera gases, humos, vapores, partículas u otras sustancias disponga de los mecanismos adecuados para minimizar el impacto en la calidad del aire en su zona de influencia y reducir las molestias vecinales.

Las emisiones del tráfico rodado producen contaminantes que afectan a la calidad del aire local y que contribuye al cambio climático por los gases de efecto invernadero. Los vehículos que circulan por Madrid constituyen la principa fuente emisora y generadora de contaminación de la ciudad, por lo que es preciso reforzar el control sobre las emisiones de los motores de combustión, contribuir a la mejora tecnológica y promover otros modos sostenibles, como el transporte público, la bicicleta y la movilidad peatonal para conseguir un cambio de modelo de ciudad.

Para ello, cuando un agente responsable de la vigilancia del tráfico aprecie que existe una emisión excesiva, requerirá al titular del vehículo para presentarse a inspección en un centro municipal de control o en los centros de inspección técnica de vehículos. En el caso de incumplimiento no justificado de esta obligación, la Administración municipal podrá iniciar un procedimiento sancionador por falta de colaboración con la actuación inspectora.

Finalmente, la ordenanza contempla otros emisores en el medio ambiente exterior. Se introducen diversas condiciones o prohibiciones para el encendido de hogueras, quema o incineración de materiales fuera de los lugares autorizados, así como en relación con comportamientos o actuaciones, tales como las obras de construcción, transporte o almacenamiento de áridos o materiales o uso de maquinaria, con el fin de minimizar la emisión o dispersión de humos, polvo o partículas que produzcan contaminación o molestias.

III

Las medidas en materia de eficiencia energética y uso de energías renovables se incluyen en el título VI y se dictan en ejercicio de las competencias municipales reconocidas en las sentencias 2338/2015 y 2339/2015, de 22 de mayo, del Tribunal Supremo, y con arreglo a lo dispuesto en el Código Técnico de la Edificación (en adelante, CTE), aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, y modificado por el Real Decreto 732/2019, de 20 de diciembre, y en el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios (en adelante, RITE), aprobado por Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio. Su ámbito de aplicación está referido al planeamiento urbanístico y a las nuevas edificaciones, y tiene el carácter de contenido mínimo, susceptible de ser completado por normas más exigentes.

En este título se introducen criterios bioclimáticos en el planeamiento con el fin de reducir la demanda energética mediante estrategias energéticas pasivas que permitan la obtención de adecuadas condiciones de confort en términos de sostenibilidad. Además, se exigen requisitos de eficiencia energética a los edificios de nueva construcción para que tengan un "consumo de energía casi nulo", cubriéndose esta demanda mínima con energías renovables generadas in situ o bien a través de la conexión a redes de distribución de energía térmica renovable en el entorno próximo, y exigiendo que tengan una calificación energética mínima B, que será A en el caso de los edificios municipales. Con este objeto, los nuevos edificios deberán reservar superficies para el autoconsumo de energía renovable y el fomento de la movilidad "cero emisiones".

Así mismo, con el objeto de minimizar las emisiones contaminantes producto de la combustión en la movilidad, se promueve el uso de vehículos eléctricos, de modo que los nuevos aparcamientos y los que realicen reformas importantes deberán estar dotados de infraestructuras mínimas de recarga. Además, para el año 2023 se exigirá que todos los aparcamientos de edificios de uso distinto al residencial privado que cuenten con un determinado número de plazas también dispongan de, al menos, una estación de recarga.

Dentro del ámbito de aplicación del CTE, se establecen exigencias adicionales en los proyectos de construcción, ampliación, reforma o cambio de uso posteriores a la entrada en vigor de la ordenanza de los edificios de la ciudad de Madrid, dado que las exigencias de los documentos CTE-HE4 y CTE- HE5 tienen carácter de mínimo.

Así, con el objeto de mejorar la calidad del aire de la ciudad, se excluyen del porcentaje de contribución de energías renovables para cubrir la demanda de agua caliente sanitaria los sistemas de generación que produzcan emisiones contaminantes producto de la combustión, como la biomasa, favoreciendo, además, la implantación de sistemas de climatización mediante bombas de calor hibridadas con fotovoltaica frente a los sistemas con combustión. Así mismo, en determinados supuestos, se incrementan las exigencias de generación de energía eléctrica renovable para las edificaciones con uso distinto al residencial privado.

Por último, en los términos y con el alcance que determine el ordenamiento urbanístico aplicable, las instalaciones para el aprovechamiento de energías renovables encaminadas a cubrir la demanda de agua caliente sanitaria o la generación de energía eléctrica no computarán urbanísticamente a efectos de ocupación, edificabilidad, distancias a linderos o altura.

IV

En lo que se refiere a la intervención administrativa, esta se concibe desde la doble vertiente preventiva y correctora actuando sobre los factores y efectos de la contaminación y degradación ambiental, con un planteamiento finalista centrado en evitar la producción de contaminación o molestias a la ciudadanía y lograr el restablecimiento de la legalidad ambiental.

El ejercicio de las competencias municipales para evitar o mitigar el alcance de los efectos negativos sobre el medio ambiente debe tener en cuenta la existencia de distintos grados de afección, desde la posibilidad de que haya riesgo de lesión de derechos fundamentales protegidos por la Constitución Española a la situación en la que se produzcan molestias respecto de las que no exista un deber de soportar.

Por ello, sin perjuicio de la existencia de un régimen de infracciones y sanciones, se regulan medidas de restablecimiento de la legalidad ambiental sin carácter sancionador, de acuerdo con lo previsto en los artículos 34 a 38 del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre (en adelante, RAMINP), actualmente vigentes en la Comunidad de Madrid.

El régimen de infracciones y sanciones que se recoge en la ordenanza se sustenta en diversos fundamentos legales, dada la transversalidad de la materia medioambiental.

En lo que se refiere a las actividades económicas u otro tipo de instalaciones el régimen de infracciones y sanciones debe apoyarse en la regulación prevista en diferentes normas de rango legal, en función de los tipos de infracción. Así, por un lado, se ha de estar a lo regulado en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que tipifica en el artículo 30 diversos supuestos de incumplimientos de las medidas impuestas en los Planes de Calidad del Aire; por otro lado, a las previsiones de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, invocada por el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, en relación con los incumplimientos de determinadas exigencias por razón de la salubridad e higiene que repercuten en la calidad del aire y, por último, a lo previsto en el RAMINP, que prevé las sanciones de multa y de retirada de licencia, con la consiguiente clausura de la actividad, para aquellas actividades molestas que no cumplan con los requerimientos administrativos de subsanación de deficiencias, conforme a los reiterados pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al respecto.

En relación con los comportamientos ciudadanos, funcionamiento de vehículos o instalaciones domésticas, al encuadrarse básicamente en el ámbito de relaciones de convivencia de interés local, se estará a la regulación contenida en el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

V

Finalmente, la ordenanza introduce una disposición que persigue que los eventos que se celebren en la ciudad sean sostenibles. Con este fin, los promotores de los eventos cuya asistencia prevista sea superior a 5.000 personas deberán realizar una memoria que analice el impacto medioambiental del evento y recoja las medidas preventivas, correctoras y compensatorias para garantizar su sostenibilidad, de forma que se minimicen los potenciales impactos ambientales negativos en el medio ambiente exterior y se deje un legado beneficioso para la ciudad de Madrid.

Entre las medidas exigidas, además de la elaboración de la huella de carbono y la compensación de las emisiones de efecto invernadero, se requiere fomentar la corresponsabilidad de los participantes en el evento y cumplir con las directrices que determine el Ayuntamiento.

Rectificado error apartado III, tercer párrafo BO. Ayuntamiento de Madrid 11/05/2021 num. 8884 pag. 8-50.